改革开放以来,中国城镇化取得了举世瞩目的巨大成就,城镇化率从1978年的17.92%上升到2019年的60.60%(图1),已经从一个农民占大多数的“乡土中国”转型成为一个半城半乡的“城乡中国”[1]。城镇化的本质是农民变市民、农用地转为城市建设用地,进而城市规模不断扩张的过程。理想状态下的城镇化是人口城镇化与土地城镇化的同步过程[2]。然而,在浩浩荡荡的城镇化进程中,虽然“以地为生”的经济形态和“人不离土”的价值观念被打破,大量农民在经济理性的驱使下离开土地、涌入城市,但在土地市场行政垄断与排斥性的城乡户籍制度的约束下,进城择业的农民没有获得落户城市、分享城市繁荣的权利,而是成为了城市的过客,扎根土地仍然是他们的归宿。这种化地不化人的制度安排导致在相当长的一段时期内,中国的人口城镇化速度落后于土地城镇化速度。
图1
农民是城镇化的主体,是城镇化赖以增长的微观人口基础[3]。在农民市民化、农地城市化的城镇化进程中,中国的人地关系不可避免地发生了历史性变迁。一方面,传统中国形成的农民与土地的强依附关系发生了结构性松动,尤其在快速工业化和城市化导向下,农民与土地的经济联系被进一步削弱,情感依恋也被逐步剥离。另一方面,新型城镇化战略背景下,粗放式的土地城镇化开始向以人为本的新型城镇化转型[4],伴随着相应的土地与户籍制度转轨与规范[5,6],农民被束缚在土地之上的制度藩篱已经松动,开始真正地走向城市、融入城市,引发了城乡关系的新一轮变革。由此来看,中国城镇化战略在不同时期的转型是通过一系列针对人地关系的制度调节而实现的,这意味着人地关系变化是透视中国城镇化进路的重要视角。中国的城镇化进程已经进入了全新的历史阶段,有必要重新梳理其历史向度上的发展脉络和基本逻辑,为中国新型城镇化道路的未来方向提供理论借鉴。因此,论文以中国城镇化的历史进程为基本线索,认为中国人地关系经历了绑缚于土的在地化,仍处于人地分离的去地化,正走向城乡共生的再地化[7],而对不同时期人与土地关系的呈现形式及其在复杂时代背景下转型的内在根源的分析,将有助于重新审视中国城镇化进路中遇到的困难与取得的成就。
1 在地化的历史根源
1.1 在地化的历史起点
(1) 传统中国人地关系的在地化逻辑
经济形态上,传统中国的城乡之间没有形成工业和农业分工协作的格局,乡村就是整个国家的农工并重的生产基地[15]。虽然通过提高耕地资源利用率、改良农业生产技术和密集型农作等方式,传统中国实现了“长期的自我维持”[16,17]。但随着人口的持续增长,土地产生的边际报酬渐趋于零,单纯的农业生产已难以满足人们的基本生存需要,分散在乡村中、小规模的家庭传统手工业应运而生,成为容纳过剩劳动力的重要途径[15,16]。长期以来,乡村通过小农经营和乡村工业的有机配合,向周边以城镇为单元的各级市场输出农产品和手工业品,维系着人们“不饥不寒”的生活,形成了一种自给自足的匮乏经济[12,18]。在这一阶段,城市仅仅是承担商业和行政职能的消费市场,难以脱离乡村的“供奉”而自立[11]。
从城乡关系看,传统中国是乡土性的。城市并没有发展出一套独立于农业文明的城市文明,而是与乡村紧紧黏着在一起。乡村本位的观念渗透在全社会之中,内化为人们对乡土的经济依附和情感依恋,共同强化了传统中国人地关系的在地化逻辑。
(2) 内忧外患中的在地化
城乡二元对立间接催生了第一批现代意义上的中产阶层,代价是乡村本位观念的消解和乡村衰败。伴随乡村经济生态的持续恶化,乡村士绅阶层为寻求新的出路不得不流入城市,接受现代教育和从事新式职业,从而分化出以工商业者、管理者和知识分子等为代表的中产阶层[19,21]。但“从乡土社会进入现代社会的过程中,乡土社会中所养成的生活方式处处产生了流弊”,乡绅及其子弟在城市文明的洗礼下渐渐散去了身上的“土气”,割裂了与乡土的联系[9]。乡村成为了回不去的故土,城乡之间落叶归根的有机循环不复存在[9]。更为雪上加霜的是,自古以来“士绅阶层负责地方的治安和教化”的乡村社会治理模式在乡村精英的大规模流失中难以维系,最终导致乡村在内外交困中陷入无序[19]。
近代中国中产阶层的出现动摇了在地化的历史基础,但在内忧外患中诞生的中产阶层数量稀薄,不仅无力产生推动社会变革的直接力量,反而在某种程度上加剧了乡村的“内卷化”现象[22]。在地化依旧是这一时期人地关系的最好注释。
1.2 在地化的制度性变迁
新中国成立后,中国在公有制社会主义制度下开启了农业国向工业国的转型道路。农业支持工业、土地公有制和城乡户籍制度是这一时期的显著特征,成为左右中国人地关系转型的决定性力量。
农业支持工业是发展中国家工业化起步的基本模式,通过工农产品的“剪刀差”等政策抽取农业剩余补贴工业化,代价是农业现代化的严重滞后[23]。1953年,中国确立了优先发展重工业的战略,建立起较为完备的现代工业体系,基本实现了工业部门的高速扩张,制造业甚至在一定时期内取代了农业成为国民生产总值的基本构成[3]。据统计,1949—1978年间,工业占国民生产总值比重由12.6%提高到46.8%,工业占工农业总产值比重由30%提高到72.2%[24]。工业部门高速增长的背后是农业的低效率发展。这一时期的农业就业人数增加近70%,由1952年的1.73亿提高到了1978年的2.83亿,但农业劳动生产率却以每年0.2%的速度负增长[25]。农业产出的提高很大程度上是通过进一步的劳动密集化实现的。现代要素投入理应带来的劳动生产率发展被过剩的劳动力所蚕食,乡村并没有逃离“内卷化”的陷阱[26]。
土地公有制是农业支持工业的制度性基础[27]。土地产权的集体所有与国家控制,配合人民公社制度,最大化了农村劳动力的计划型投入,基于劳动密集化提高农业产出的模式得以维持[28]。然而,集体化的本质是一种经济上的平均主义,结果是中国社会结构经济意义上的“去阶层化”[29]。一方面,当时的土地制度改革以均分土地的方式,事实上废除了地主阶级;另一方面,1956年的社会主义改造运动将城市私营企业逐步收归国有或集体所有,瓦解了民族资产阶级[30]。有学者发现,20世纪70年代中国的基尼系数仅为0.2,低于同期其他市场型发展中国家[31]。到1978年前,中国已不存在经济意义上的阶层分化,仅能通过农民、工人和知识分子等符号性的身份标准对社会群体加以区分,中国社会进入了一个以身份制为基础的阶层结构体系[32]。
总体来看,改革开放前伴随中国工业化产生的一系列制度安排,推动中国社会走向了一个以身份制为基础的分层体系,农民被牢牢地束缚在土地之上,城镇化发展失去了赖以滋长的人口土壤,远远落后于工业化进程。这一时期,人地关系的在地化逻辑不仅没有受到撼动,反而在制度层面上得以稳固。
2 去地化的基本逻辑
改革开放以来,中国社会发生了深刻变化,现代化社会转型和经济体制转轨使城镇化的制度藩篱出现松动,涌现了人类历史上最大规模的农民向市民、农村向城镇的转移现象[33]。农民在城乡之间的大规模流动,不仅为城市的发展和壮大提供了历史条件,也标志着去地化正在逐渐取代延续数千年的在地化成为中国人地关系的基本表现形式。
2.1 在地化的结构性松动与去地化转型
中国工业化转型初期的一个突出特征是乡村工业化。得益于计划经济造成的普遍物资缺乏,加之家庭联产承包责任制极大释放了乡村剩余劳动力,在城乡体制依然隔绝的情况下,乡镇企业异军突起,与传统农业和现代城市工业共同组成了中国经济的三元结构[34]。据统计,1978—1997年间,乡镇企业规模从152万增加到了2085万,从业人员从2827万增加到12820万,乡镇企业总产值占农村总产值比重从24%上涨到79%,占工业总产值比重从9%上涨到58%[35]。乡镇企业的大规模扩张为农业人口非农化转移创造了有利条件,形成了中国特色的“以小城镇为主体的乡村城镇化”发展道路,小城镇数量由1978年的0.22万增加到1997年的1.82万[36]。但是,乡村城镇化是就地城镇化的一种特殊形态,目的在于就地“消化”农民,而非刺激农民进城[37],导致乡镇企业呈现村村点火、处处冒烟的空间分布特征[12],难以生发城市应有的集聚与规模效应。从产业与就业结构变化来看,中国的城镇化、工业化步伐和农业劳动力转移也非同步,虽然非农就业比重随工业化进程有所增加,但劳动力仍然大量集中于农业(图2),产业结构升级没有相应地转化为就业结构升级,以乡镇企业为驱动的就地城镇化并没有解决当时中国的城镇化问题。究其根源,现代意义上的城镇化取决于城乡人口的自由流动,而非以发展小城镇的就地市民化[29],或寄希望于城市人口的自然增长[38]。
图2
20世纪90年代中期,伴随城市部门向民营资本和外资的开放,工业化重心率先向沿海开放城市转移,乡镇企业在与区位优势和集聚效应凸显的城市企业的竞争过程中节节败退[2]。同时,附着在户籍制度上的粮食供应限制被取消,阻碍农民城乡流动的制度门槛降低,从而造成了大规模的跨城市、跨省份人口流动现象[39],劳动力资源的城乡重新配置,为中国以劳动力资源比较优势融入全球资本秩序提供了巨大动能,国家统筹的城镇化得以进入全新阶段。然而,怀揣对城市生活美好憧憬而离土出村的农民,尽管成为了城市现代化建设的中坚力量,但迄今为止,城市并没有赋予他们以生活上的合法性,在住房、医疗、教育和养老等公共服务方面依然没有保障。进退维谷的务工农民只能选择暂居城中村、城乡结合部等成本低廉边缘地带,季节性地返村务农或用打工收入回家盖房。巨大的制度门槛和福利歧视最终造就了一个庞大的“候鸟式”农民工群体。据学者测算,1997年的农民工数量为0.25亿左右,到2018年已经高达2.88亿,涨幅超10倍[40,41]。数以亿计的农民工群体与城市处于若即若离的关系,导致常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间出现了一个“真空地带”[39],且随时间推移,“真空地带”越来越大(图3)。
图3
图3
常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率
Fig.3
Urbanization rate of resident population and urbanization rate of registered population
从乡村工业化到沿海工业化,中国的工业化转型取得了巨大成绩,市场诱导的自下而上的乡村城镇化与国家统筹的自上而下的沿海城镇化共同构成了中国城镇化的时代图景,推动绑缚于土的农民由“离土不离乡”到“离土离乡”。中国人地关系的在地化逻辑发生了结构性松动,而其背后所凸显的种种问题,也预示着人地关系去地化转型的到来。
2.2 去地化的制度设置与基本逻辑
分税制改革奠定了地方政府“以地谋发展”的政治经济行动逻辑,开辟了通过土地资本化积累城镇化原始资本的独特“土地城镇化”道路[42]。城市土地国有化和农村土地集体化的双重制度安排,为政府垄断土地一级市场创造了有力条件。地方政府通过低价征用农业用地,平整开发后再高价出让,利用土地级差收益为城市基础设施和公共服务设施融资提供杠杆[46],客观上加速了中国的城镇化进程。数十年以来,农用地转用面积占国家审批建设用地面积的比重居高不下,维持在70%左右[47],且总体规模仍在不断扩大(图4)。城镇化成为了农用地转为城市建设用地、城市边界和规模不断扩张的过程。其结果是催生了一套土地向城市单向流动的“行政垄断的土地市场化”运作机制,土地增值的收益主体是城市而非农村[10,48]。多数农民为城市扩张付出了自己的土地,却得不到市场预期的回报,难以凭借土地财富在城市获得栖身之所。“土地进城易,农民进城难”,广大乡村地区成为了转嫁城镇化制度成本的隐性场所,加剧了城乡分野和社会阶层的两极分化。
图4
图4
国家审批建设用地和农用地转用
Fig.4
Approved land for construction use and transferred agricultural land
3 再地化的现实路径
从人地关系观中国城镇化的内在逻辑,不难发现中国长期以来的城镇化战略是以人地关系扭曲为代价的。农民尽管在经济理性的驱使下大量涌入城市,却在城乡二元体制下不得其所,深陷去地化的陷阱之中。如何化解土地城镇化带来的城乡结构性失衡问题成为新时代人地关系变革的基本指向。以人为本的新型城镇化战略的提出是对“城市中心主义”发展逻辑的纠偏,土地和户籍制度的规范与转轨,以及乡村的复兴和活化,让农民真正拥有了选择融入城市或扎根乡土的权利,为人地关系的再地化提供了现实基础。
3.1 制度调节下的人地关系重塑
(1) 土地制度从“两权分离”到“三权分置”的转变。在城镇化高速推进背景下,相当一部分“离地”农民将土地流转给他人经营,承包权主体和经营权主体分离成为常态,引发土地产权不清晰、土地流转不畅等问题,对保障离地农民和被转让农民的土地权益提出了挑战。如何处理好保护土地承包权与促进土地流转二者之间的矛盾已经成为亟待解决的制度难题[54]。而将土地承包权与经营权分离,土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的制度设计,则在坚持农村土地集体所有、保留农户承包权的基础上,允许离地农户流转土地经营权。这一举措不仅有利于促进土地流转,扩大经营规模,实现农业规模效益[52],也进一步撬开了农村土地资本化的大门,对优化农村土地收益分配格局、促进农业劳动力非农化转移具有重要激励作用[55]。离地农民再无失地的后顾之忧的同时,能以可支配产权的形式对土地进行重新配置,享有更多的土地流转收益[56],为土地发展权益向城镇化的主体倾斜提供了制度渠道。
(2) 以农民市民化为基本导向的户籍制度改革。户籍制度改革的关键在于城市户籍与就业、住房、医疗和教育等基本公共服务脱钩,实现社会福利的非户籍性获取[57]。然而,由于以往形成的各类社会政策已经紧紧挂靠在城乡二元户籍制度之上,导致统筹推进配套制度改革难度较大[58]。户籍制度改革被迫采取了渐进式的改革方式,与城镇化的高速推进节奏不相匹配,从而造就了数量规模历史罕见的农民工群体,他们空有市民化的意愿,却无市民化的能力[59]。新型城镇化战略强调推进以人为核心的城镇化,即以农民的市民化为基本目标,为化解城乡户籍二元矛盾加上了制度引擎。2014年,国家提出努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖,到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。2016年提出除少数超大城市外,全面放宽农业转移人口落户条件。2019年指出中小城镇要取消落户限制,超大特大城市要大幅增加落户规模。更为重要的是,户籍制度改革明确指出不得以退“三权”作为农民进城落户条件。新型城镇化战略框架下的户籍制度改革,是以农民市民化为基本价值取向的改革,是对中国城镇化进路“人本”回归的宣告。
土地制度变革与户籍制度松绑是当前人地分离不可逆的趋势下,化解保障农民土地权益与农民市民化矛盾的最优解,农民工真正实现了退可扎根乡土,进可融入城市。人地关系的去地化在制度层面得以重塑。
3.2 乡愁引导下的城乡互动格局
城市居民的社会财富积累很大程度上凝结在土地及其附属建筑物之上,但他们所拥有的土地是法律意义上的产权,而非记忆中的故土。在现代性洪流下,源于乡土、与土地仍然黏连的城市人不可避免地生发出对故土的思念,借助乡愁来维系自己对故土的想象[60]。尤其在城市病日益严重的今天,伴随去地化逻辑而诞生的大量城市居民自发地前往乡村寻求精神慰藉。乡愁引导下的城市对乡村的需求上升带来乡村产业的复兴和活化,乡村机会的增加又引致资本下乡,形成一种良性的城乡互动格局。
乡愁引导下的城市对乡村的需求突出表现为休闲农业和乡村旅游的蓬勃发展。据统计,2019年全国休闲农业和乡村旅游接待游客超过32亿人次,占全国接待游客人次比重接近50%。庞大的市场需求加快了农旅融合的步伐,对推动农业生态功能转型升级,实现农业可持续发展产生了巨大的正向效应[61]。休闲农业和乡村旅游已经成为促进农业供给侧改革、建设美丽乡村和落实乡村振兴战略的重要抓手[62,63]。特色小镇是乡村旅游的另一表现形式和特殊空间形态,被视为“留住乡愁”理念下新型城镇化的重要途径,可以有效引导农村转移人口“异地城镇化”向“就地城镇化”转变,减少城镇化的制度障碍和成本[64,65,66]。在新型城镇化语境中,乡愁导引下的乡村成为了链接城市生活与乡村文明的空间纽带,而非纯粹地承载传统农业生态的功能地域空间。
乡愁不仅是城市人的乡愁,也是进城务工谋生者的乡愁。离地农民在城乡流动的循环往复中心生倦怠,逐渐生发出乡愁[67]。尤其在国家宏观战略的引导下,乡村的内生潜力被挖掘出来,部分离地农民意识到附着在农村户口上土地权益的含金量,纷纷叶落归根[68]。同时,在市场理性驱使下,越来越多的以建筑师、规划师、大学生、投资者为首的精英群体回流乡村,发展出以乡村民宿、农村电商等为代表的多元业态[69,70],成为乡村振兴的活力源头。尽管从城镇化逻辑来看,劳动力外流引致的乡村衰败无可回避,但伴随城镇化进程的持续推进,一些城市的后工业化的社会特征与逆城镇化现象势已初现端倪,出现了退休移民、旅游小企业主移民等多种生活方式型移民类型[71],为乡村的复兴和活化增添了新动能。
快速变迁的城镇化语境中,传统意义上“人不离土”的价值观念被消解,而转化为一种以乡愁为主要表达方式存在的精神寄托。在繁复的城市生活中,乡村成为了纾解乡愁的最好去处。身份与文化认同求索为中国人地关系的再地化创造了可能,推动中国人地关系走向去地化与再地化并存的格局。
4 结论与启示
改革开放40余年,中国实现了现代化的伟大转型,走出了一条具有中国特色的城镇化道路。从人地关系透视中国城镇化进路,发现在地化、去地化和再地化构成了中国人地关系的阶段性特征(图5)。中国人地关系正在从去地化走向再地化。国家工业化、城镇化转型推动绑缚于土的农民真正离土出村。然而,在土地与户籍制度维系下的城乡二元结构成为农民落户城市的巨大障碍,城市导向的土地制度使得土地增值的收益强行从农民转移到城市之上,而与城市户口挂钩的公共服务与福利也无法为进城择业的农民工所分享,农民在城乡之间进退失据。城乡自由流动受阻意味着城镇化如无源之水、无本之木,不可避免地退变为城市的自我现代化,人地关系由此呈现出一种亚健康的去地化。这一现象在新型城镇化语境中发生了根本性转变。一方面,土地与户籍制度松绑和以农民市民化为基本价值取向的制度变革,让农民进城再无后顾之忧,宣告了城镇化的人本回归;另一方面,数千年以来人对土地的依恋,即在地化以乡愁的方式推动乡村再次焕发活力,成就了城乡文明互动共生的格局。因此,分析中国人地关系变迁将有助于澄清人地关系的不恰当处理是中国城镇化进路遭遇种种困境与矛盾的根源所在。而对人地关系历史脉络和基本逻辑的梳理,也可以为适应新时代的人地关系的制度调节和新型城镇化道路的顺利实践提供理论借鉴。
图5
图5
中国城镇化进程中的人地关系转型分析
Fig.5
Transformation of human-land relationship in the process of urbanization in China
从世界城镇化发展的经验来看,中国的城镇化进程远未止步,这意味着中国人地关系仍处于并将长期处于去地化阶段。因此,中国未来的城镇化道路不仅需要继续矫正土地与户籍的双重制度扭曲,更要以再地化为基本价值取向重塑人地关系。让城镇化带来的福利还于城镇化的主体——进城择业的离地农民,让来自农村的人以平等的市民身份共享城市的繁荣、享有自由流动的权利,才是中国未来城镇化道路的应有之义。
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