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2022 , Vol. 41 >Issue 9: 1755 - 1769

DOI: https://doi.org/10.18306/dlkxjz.2022.09.016

Spatial transformation and Chinese environmental governance innovation from an urban political ecology perspective: An analysis of Shenzhen’s evolving waterscape

  • WANG Yu , 1 ,
  • MAN Caixia 1, 2 ,
  • XU Ailin 1, 2 ,
  • SHI Qiujie , 3, 4, *
Expand
  • 1. Center for Social Sciences, Southern University of Science and Technology, Shenzhen 518055, Guangdong, China
  • 2. School of International Development, University of East Anglia, Norwich NR4 7TJ, UK
  • 3. College of Urban and Environmental Sciences, Peking University, Beijing 100871, China
  • 4. Center for Urban Future Research, Peking University, Beijing 100871, China

Received date: 2022-01-20

  Revised date: 2022-06-22

  Online published: 2022-11-28

Supported by

National Nature Science Foundation of China(41801132)

Colleges Special Innovation Project of Guangdong(2021WTSCX079)

Fold

Abstract

Urban spaces encapsulate the characteristics, dynamics, and effects of urbanization. However, urban ecological spaces have received relatively inadequate academic attention in urban political research as they were traditionally considered dominated and controlled by humans under a binary ontology of social-natural dichotomization. Using the waterscape of Shenzhen City as an example, this study adopted an urban political ecology perspective to illustrate how Shenzhen's waterscape has evolved in the past four decades and how the underlying power structure has (re)produced such waterscape changes. We argue that water is an integral part of power and the shaping of changing waterscape intrinsically situates within various ontologies of water. Based on the approach of process tracing, this study identified three main time periods, during which urban waterscape in Shenzhen demonstrated distinctive features. In the first stage (1979-2005), the state relaxed the control of water and enabled the establishment of market instruments. The deployment of various power strategies, including discursive framings of water knowledge (for example, economic value of water and technocratic solutions to natural water scarcity), neoliberal reform in the water supply sector, and capital-intensive urban spatial configuration have jointly facilitated the commodification, transportation, and exploitation of water, resulting in ecological degradation and social inequalities. In the second stage (2006-2015), the shift from public-private-partnership (PPP) to the full nationalization in the water industries indicated that the state was not "hollowing out" despite the neoliberal reform in Shenzhen's urban development. Rather, it re-intervened in the provision of ecological services and, to a great extent, de-commodified water for sustainable economic development. In the third stage (2016-present), the socialist ecological civilization (SEC) paradigm has become the guiding principle which further justified the state's effort to reduce hydrosocial inequalities and empower the nature. The construction of "blue belts" that gives the public access to all urbanites and the discursive reframing of water that restructures the city's political and economic agenda have re-commodified water in a way that may boost Shenzhen's long-term economic development and competitiveness. The transformation of Shenzhen's waterscape has demonstrated a process of Chinese environmental governance innovation. It shows that although Shenzhen's neoliberal reform has resulted in ecological degradation and over-exploitation of water as witnessed in most cities in the world, the restructuring of state-market relations and the reproduction of waterscape have created a new path. The presence of state power and its delicate symbiosis with market tools might alleviate salient problems of capitalism such as inequalities and dispossession. These novel practices associated with Shenzhen's waterscape and spatial transformation could offer new insights into, and understanding of the Chinese model of sustainable, equal, and just urbanization.

Key words： urban political ecology; hydropolitics; urbanization; spatial transformation; power relations; environmental governance; Shenzhen City

Cite this article

WANG Yu , MAN Caixia , XU Ailin , SHI Qiujie . Spatial transformation and Chinese environmental governance innovation from an urban political ecology perspective: An analysis of Shenzhen’s evolving waterscape[J]. PROGRESS IN GEOGRAPHY, 2022 , 41(9) : 1755 -1769 . DOI: 10.18306/dlkxjz.2022.09.016

城市空间是探讨城镇化特征、动力机制和效应的重要载体[1]。无论是高层住宅、商场、写字楼,还是快速路、地铁、火车站,作为融合了城市资本、技术、文化、意识形态的物质实体,它们的产生、演化和更替都表征了城市发展过程中的空间转型[2],是理解城市发展和运行机理的透镜。自20世纪80年代以来,中国城市经历了快速的发展转型,原本内部紧凑的空间结构在交通网络和设施建设的牵引下,形成了与之相伴的蔓延形态[3];开发区、新城等大型区域性综合设施也成为积累资本和产业的权力工具,塑造了城市增长的特征和模式[4⇓-6]。城市扩张、郊区化、士绅化、旧城改造等物理空间转型成为了学者们探讨中国城镇化的重要对象,对它们的研究不仅揭示了以土地为中心的复杂的政府—市场关系、央地关系、府际关系,也为新自由主义、全球城市主义、国家企业家主义等理论视角提供了新的解读[7⇓⇓⇓-11]。
然而,中国的城镇化研究较少涉及自然的社会政治过程。城市生态空间虽然看似与高密度的钢筋混凝土森林有所不同,但其本质也是城镇化过程中建构与再建构的产物。在欧洲,城市的生态边界、生态足迹、物质循环、健康生活方式等(例如绿色设施)已日益成为城市规划、设计和政策的主要内容[12],体现出绿色城市主义(green urbanism)特征[13]。中国城市的发展近年来也出现了“环境转向”(environmental turn),生态城、低碳城、绿道、绿色学校等一系列建设实践成为承载生态城市想象的象征空间[14-15]。传统城市—自然二分对立认识论日益受到质疑与挑战,两者相互建构的辩证关系成为近期城市研究的热点之一。
城市政治生态学学者们将城市生态空间转型放置在新自由主义、全球化和世界城市发展的体系中,形成了两点重要的观察和解释。一方面,城市的发展和生态转型是资本不断扩张、积累、集聚的空间表现,自然资源的商品化是资本主义体系实现资源跨区域掠夺和污染物跨区域转移的手段。因此,城市发展在为居民提供良好的生活条件和就业机会的同时,也造成了环境污染、生态退化等问题,成为“创造性的破坏”(creative destruction)[16]。这种积累与剥夺不仅进一步加强了城市,尤其是全球城市在全球经济体系中的地位,带来分工和权力等级的固化;它也加剧了阶级分化,即少数人占据优渥的环境资源,而多数人则面临生态恶化的威胁,导致环境不正义。另一方面,近年来,虽然生态环境危机得到持续关注,景观城市主义(landscape urbanism)、城市可持续性修复(sustainability fix)等思想兴起,许多城市也开启了更新、修复、美化的设计和项目,但这些治理模式实质上仍延续原有资本主义体系中的增长导向和专业化管理路径,其结果仍是社会、政治、空间维度的高度选择性和不平等[17]。换言之,可持续性修复作为一种被正当化的公共目标,本质仍是资本积累的工具。例如,纽约的高线公园(High Line Park)从理念提出之时即以公共空间活化和可持续发展为理性依据,以持续的经济增长为目标。这样的叙事方式掩盖了利益分配不均的事实,导致社会公平在可持续发展议程中的缺失[18]。温哥华的城市可持续政策、纽约和哥本哈根的气候变化应对方案也都体现出“环境新自由主义”(environmental neoliberalism)的特征,即城市的生态空间转型结果回归到经济增长、住房、收入,忽视了城市中的社会公平、生态士绅化(eco-gentrification)和土地剥夺等问题[19-20]。
与西方的城市生态空间转型不同,学者们已在中国城镇化过程中发现了兼顾经济发展与社会公平的特征。例如,MODIS卫星数据识别出2001—2018年间全球325个建城区绿度显著增加的城市中有近1/3在中国,使得至少1.08亿人受益于城市绿色环境改善[21]。在中国的都市连绵区中,超过7成区域的植被指数(NDVI)在过去20年显著上升,城市中心区的植被条件也有所改善[22]。基于这些事实,一个重要但尚未充分研究的问题是,中国城市生态空间的转型具备哪些具体特征,有哪些政治、经济、社会、历史要素可能塑造了这些特征,这些特征呈现了哪些新型的城市发展和环境治理路径?
本文以深圳市的河湖水体、岸线及相关水利设施等综合构成的生态空间为例,呈现深圳建市四十余年来城—水关系的演化,并通过城市—自然辩证互构的城市政治生态学视角,分析这一演化背后的权力逻辑。本文的分析主要基于既有数据和资料文本,主要数据来源包括水务、环保、财政等相关政府职能部门的工作报告、规划、管理条例、规章制度,深圳水务集团的企业报告,以及深圳市统计年鉴、深圳市水资源公报、深圳市环境状况公报等。本文梳理回顾了城市政治生态学的文献,指出城市与自然辨证互构本体论的重要价值及其在中国城镇化场景中的缺失;然后通过对深圳城—水关系演化的案例剖析,展现水在深圳城镇化过程中被商品化、去商品化、再商品化的过程和机制,并据此提炼中国城镇化过程的国家—资本—自然关系及其基础上的环境治理创新。从城市政治生态的视角分析深圳市的城—水关系演变,一方面能超越传统的城市—自然二元对立,辩证地看待两者之间相互构成、相互塑造的动态关系,从而更深刻地认识中国城镇化的过程机理;另一方面能将中国城市经济发展、景观变化、设施建设等放置于城市政治生态学的学科关切之中,为该理论的深化和拓展提供中国的实证经验基础。

1 文献综述

1.1 城市与自然：互相建构的辩证关系

在传统的城市研究中,城市与自然常被认为是相互独立、二元对立的。自然多被认为是既定的、外在于人类社会和人类实践的客体,城市是非自然的、人造的、有边界的,而城镇化则是一种人口、社会、经济变化的过程[23-24]。在此二元视角下,城市研究长期聚焦在人口、经济、用地的增长及发展等议题,较少涉及城镇化过程中自然环境变化等问题[25⇓⇓-28]。不可否认的是,随着大气、水体、土壤等自然要素日益被污染,对城市自然环境的关注在近期有所提高[29⇓⇓-32]。但这一关注仍主要沿用城市—自然二分的视角,即既有研究主要关注生态问题的物理或生物化学条件和特征,大多忽视了该问题与城镇化背后政治经济逻辑的联系。这一忽视使得城市生态问题被正常化、中立化和去政治化[23,33],对自然的社会关系的探讨在城市研究领域长期被边缘化[24,34]。
城市与自然的二元论受到了城市政治生态学者批判。遵循马克思主义辩证性(dialectical)和关系性(relational)的分析视角,城市政治生态学认为自然与城市是不可分割、相互建构的。一方面,城镇化是一个动态变化的社会—生态过程(social-ecological process),它不仅涉及人、社会、经济的城镇化,还涉及自然的城镇化(urbanization of nature)[35-36]。例如,厄瓜多尔的瓜亚基尔在城市建设中先后依赖可可、香蕉种植和石油开采所带来的利润,也改变了当地水资源开采、利用的方式[37]。另一方面,城市是自然—社会关系在特定地点、特定时期的具体表征,是自然生产和再生产的重要空间和尺度[38⇓⇓-41]。例如,资本主义经济推动的管网、排污、泵站等现代水利工程技术是伦敦在19世纪迅速扩张的前提之一[42]。对于城市政治生态学者来说,城市与自然并非二元分割,而是统一的整体,是多尺度、相互嵌套的政治经济制度、社会文化、历史地理过程的产物。
从城市—自然的辩证关系衍生发展出了许多概念框架。例如,斯威格道(Erik Swyngedouw)[43-44]认为城市是社会与自然、主体与客体、物质与话语密不可分、相互融合的混合物,是“社会—自然混杂体”(socio-natural hybrids)。拉图尔(Bruno Latour)[45]认为城市并非是纯自然、纯物质的,也并非仅是文化、社会关系等人类要素的载体,而是“准客体”(quasi-objects)。哈拉维(Donna Haraway)将城市本质和城镇化过程比喻为“赛博格”(cyborg city),即城市是人和机器、技术、自然等非人类实体统一结合而成的、没有明确界限的机械化有机体(cybernetic organism)[46-47]。城市还被认为是社会—自然(socio-nature)相互生产的重要空间：类似人体的新陈代谢,城市需要摄入、转化和储存物质和能源,排泄废弃物,以维系城市的生产生活;在不断循环的代谢中,社会—自然关系不断地被生产、转化、再转化,兼具社会和环境属性的城市自然(urban nature)也不断地被生产、转化、再转化[48⇓-50]。这些概念均表明城市、自然、社会不可分割,城市—自然关系应是城市研究领域不可缺失的分析对象。解读城市发展与自然相互建构、相互重塑的过程是推进该领域发展的重要途径。
近年来,受城市政治生态学影响,中国学者开始探究城市—自然辩证关系在中国场景的具体表现。例如,绿道被认为是社会—自然互动的结果。一方面,绿道大多是由地方政府建设的,用以解决城市内绿色空间供给和需求矛盾的公共品,其建设位置和方式都深受中国特有的土地政治的影响[51];另一方面,绿道不仅是刺激城市经济转型和发展的可持续修补,也是城市宜居的象征,还是改变城市内居民生活方式的物质基础[52]。更普遍意义上,中国城市生态空间可以说是政府政治实践的结果,该实践受到资本积累、用地规制、土地所有权、政商联盟等多因素的影响[51,53]。此外,学者们还指出城市规划中的环境转向本质上表现了动态的、多尺度的、多权力主体和关系性的、围绕经济发展和保护环境开展空间争夺的政治经济社会生态过程[54-55]。这些研究均表明,中国城市学界已开始将城市发展视作“社会过程、物质代谢和空间形成的交织网络”[56]。中国城市空间—自然关系演化的研究是推进这一新兴领域的重要方向之一。

1.2 城市—自然关系的阶段性特征

城市—自然关系嵌入于其所处的历史地理、社会文化、制度结构和经济体系之中[35]。在工业资本主义时期,资源被视为取之不尽、用之不竭的自然馈赠,城市发展大多依赖资源开采,城市与自然表现出剥夺与被剥夺的关系[57]。马克思给出了这一关系的经典总结,即对自然剩余价值的攫取是资本主义实现原始积累的重要手段[58]。新马克思主义地理学者哈维(David Harvey)、史密斯(Neil Smith)和加斯特雷(Noel Gastree)等对这一关系展开了进一步论述。他们认为自然的(再)生产,如自然的私有化、商品化等,是资本积累的重要方式,而城市在某种程度上是积累的资本在空间物化的结果[38-39,59-60]。例如,纽约市公共空间、景观道路、现代供水系统是资本对自然加工、配置和转化的结果,是资本生产的“都市自然”空间[61]。
资本原始积累阶段对自然的剥夺带来了城市的快速发展,但也造成了无法弥补的代谢裂痕(metabolic rift)：维系社会生产生活的物质流(material flows)无法畅通地流动循环,以致出现土壤肥力下降、垃圾堆积等问题[62]。人类和自然之间出现了巨大的生态裂痕(ecological rift),即人类活动破坏了自然系统再生产的基础条件,引发了环境退化、气候变化等生态危机,这些危机反过来制约了人类活动[63-64]。在全球化和新自由主义的背景下,资本积累通过不均衡发展得以延续和固化,生态危机及其对人类活动的制约因此展现出了巨大的地理和人群差异：它们在发展中国家、社会弱势群体中表现得尤为明显[65⇓-67]。
资本主义后工业转向改变了城市—自然关系。一方面,以牺牲环境为代价的经济增长方式引起了社会各界的反思,环境运动在全球兴起[68-69];另一方面,资本积累的方式发生了转变。自然作为物质资源被开采、攫取的利润空间逐渐减少,作为提升地方价值的重要要素的利润空间尚待挖掘。对自然利用方式的转变成为资本主义经济转型的重要抓手,生态现代化、可持续性修复成为全球流行的政策话语和改革实践[24,70],绿色资本主义(green capitalism)、生态现代化资本主义(eco-modernized capitalism)成为该阶段城市发展的主要路径[71]。例如,法兰克福政府在1989年将生态作为联盟政府协议的核心,把改善自然环境作为城市发展的重点,基础设施建设驱动的城市扩张则成为了历史[72]。
综上,在资本主导的社会,城市—自然关系展现出如下的变化：在工业资本主义时期,城市发展依赖资源开采并向自然排泄废弃物,破坏了自然系统再生产的基础条件;被破坏的自然制约了城市发展,在某种程度上倒逼城市经济转型,推动资本主义进入后工业时代;城市对自然利用的方式和结果随之转变,城市发展出现环境转向。然而在中国特色的社会主义经济体系中,国家—资本之间可能存在着不同的微妙关系。在中国,政府与资本之间的边界较为模糊。作为市场的监管者,政府也以国有企业、土地供给垄断者等形式参与到资本市场的活动中[73]。政府作为城镇化的主体,能够利用以企业、开发商等为代表的资本工具推动城镇化目标的实现[11]。在此背景下,中国的国家—资本结构如何影响城市—自然关系的建构,其建构过程与资本主义社会有何差异?这些都亟需实证研究的解答。

2 深圳城—水关系的阶段性特征

深圳市是研究中国语境下城—水关系演变的重要案例。一方面,深圳经历了经济、人口、用地等的快速转变,在40余年间从一个小渔村发展成为现代化大都市。2020年,深圳市常住人口达1756万人,经济总产值达2.77万亿元,两者均位居全国城市前列[74]。另一方面,深圳市境内虽无大江大河,但水系较多。其境内共分9个流域水系(不含深汕合作区),其中流域面积大于100 km2的河流7条,大于1 km2的河流362条[75](图1)。快速的城市发展与既有的自然水系之间不可避免地相互作用、建构,使我们有可能透过深圳看到城—水关系演变的中国特征。具体而言,深圳的城—水关系大致可分为3个阶段：第一阶段从深圳设市至“十五”期末(1979—2005年);第二阶段为“十一五”“十二五”期间(2006—2015年);第三阶段为“十三五”至今(2016年至今)。
图1 深圳河流、流域

Fig.1 Main rivers and drainage basins in Shenzhen City

2.1 水是城市经济发展所需开发利用的自然资源(1979—2005年)

从深圳设市至“十五”期末,水基本被视为城市经济发展所需开发利用的自然资源。在这一阶段,发展经济是深圳的首要目的,工业化是实现这一目的的重要手段。水作为自然资源,既是工业必不可少的生产要素,也是工业生产的废弃物的排放对象,即是外生于城市的“商品”。与之相应,该阶段的城市发展建立在对水的大量消耗和污废水大量排放的基础上,带来了生态空间的退化。
具体来说,在这期间,深圳的经济总产值快速增长的同时,对水的消耗也迅速增长。其经济总量从1.96亿元增至5035亿元,年均增速超30%;第一产业占经济比重从期初的37%下降至0.2%,第二产业占比则从1979年的20.5%快速上升至1993年的53.4%,并随后稳定在50%左右(图2a)。与资本主义工业化类似,这一时期深圳的快速发展离不开对水的大量消耗。已有数据表明,深圳的总用水量从1995年的7.1亿m³快速上升至2005年的16.8亿m³,每年新增用水量均在0.5亿m³以上,年均增速高达9%。这一增长主要来自工业对水消耗的大幅增加：工业用水规模在1999年为2.6亿m³,占总用水量的22.9%,在2004年上升至6.14亿m³和38.4%,为各类用水之首(图2b)。
图2 深圳城、水基本情况

注：本图基于深圳市统计年鉴(1979—2019年)、深圳市水资源公报(2000—2020年)、深圳市环境状况公报(2000—2020年)制作;由于2004—2006年深圳废污水排放量统计数据缺失,根据2003年和2007年数据推算。

Fig.2 General information of urban development and water uses in Shenzhen City

这一时期,水体是城市废泄物排放的重要载体,且这一排放大多未经较好的处理。2000—2005年,深圳市废污水排放量从8.9亿m³上升至11.2亿m³,且这一增长主要来自第二产业废污水排放的增加(图2c)。虽然城市生活污水处理率在这一时期有所提升,但即便到了2005年,处理率也仅为60.5%,污水处理厂的设计规模也远小于污水的排放规模(图2d)。污水排放量的增加和处理水平的低下造成了城市河流及海域总体水质的大幅下降：自2002年起,全市14条主要河流的下游均为劣V类水质,东部海域水质持续低于历史平均水平,西部海域从劣IV类下降至劣V类(表1)。在这一时期,水被资源化和商品化,成为服务城市经济发展的工具。在资本扩张和积累的过程中水生态系统被严重破坏,城市生态空间同质化和退化。
表1 深圳河流和海域的水质状况(2000—2020年)

Tab.1 Water quality of rivers and offshore areas in Shenzhen City during 2000-2020

2.2 水是支撑城市运作的生态要素(2006—2015年)

在“十一五”“十二五”期间,城—水关系发生了较大转变：水不仅被认为是资源、商品,更被视作城市自然的重要组成部分,水逐渐被去商品化,恢复其本身的生态价值。在此城—水关系转变的背景下,水作为生产要素的需求减少,用水量增速明显放缓;水作为生态要素的需求增加,城市生态修复逐渐成为关于水的主要议题。
这一转变与该阶段的2个现实有所关联。一方面,在工业化已基本完成的基础上,深圳经济开始了后工业化转型：自2006年起,第二产业在深圳经济总产值中的比重持续降低,第三产业占比持续攀升,并于2009年超过第二产业成为深圳经济发展的主力(图2a)。另一方面,城市经济对水的持续剥夺使水污染日益严重,以致可能威胁到城市生产生活的基本运作,城—水剥夺与被剥夺关系的不可持续性受到关注和重视。
在深圳经济转型的背景下,水作为生产要素的需求减少,用水量增速明显放缓。这一阶段深圳年均新增用水量仅为0.3亿m³,年均增速仅为1.6%,不足第一阶段的1/4。这一放缓主要得益于工业用水量的减少：2006年,工业用水量约5.6亿m³,占总用水量的32.2%,2015年下降至5.1亿m³和25.5%,占比缩减幅度超20%。居民生活用水量的增速也明显放缓：该阶段深圳市常住人口增幅达30%,但居民生活用水量仅增加5%(图2b)。
这一阶段,水的生态属性开始受到重视,城市生态修复成为该阶段的主要议题。首先,生态环境用水量大幅上升：其从2006年的173万m³增至2015年的1.1亿m³。其次,污水排放受到了严格的限制：深圳废污水排放增速明显放缓,基本稳定在12亿~14亿m³之间,污水处理厂设计规模和城市生活污水处理率在这一时期加速提升(图2c、2d)。最后,自2012年起,深圳市政府加大了水污染治理和水体生态修复的资金投入：该项投入在“十二五”期间累计约243亿元,是“十一五”时期的3倍以上[76]。城—水关系的变化带来了深圳市河流水质的提升。自2006年起,大部分河流水质逐年上升。全市主要的15条河流下游水质均从劣V类提升至V类,其中1/3上游水质提升至IV类及以上。东部海域水质提升为I类优质海水;西部海域污染有所下降(表1)。深圳水环境系统恶化的趋势得以遏制甚至有所扭转,水日益被认为是城市可持续性发展必不可少的生态要素,是城市赖以生存的自然保障。

2.3 水是城市经济增长的新动力(2016年至今)

“十三五”至今,城—水关系展现出新的特征：水不仅是简单的生态要素,还是可被人为规划、设计、打造的城市公共空间的构成要素,也是助推深圳长期经济增长、提升城市竞争力的“新商品”。与第一阶段不同,被商品化的不再是水本身,而是依托水而存在的城市空间。与之对应,污水处理和水景观工程建设成为该阶段关于水的主要议题。
这一转变与深圳城市发展的进程高度相关。一方面,在经济增速放缓、第三产业主导地位加强的背景下,人才日益取代投资成为中国顶级城市经济发展的核心,居住、就业环境则是吸引人才的关键。另一方面,随着经济条件提升,城市居民对宜居自然环境的诉求日益增加,这些均驱动深圳城—水关系的转型。在此背景下,依托水而存在的城市空间受到重视,它既被认为是城市居民共有的公共物品,又被当作城市吸引人才的“新商品”。与之对应,城市污水处理能力进一步提升,河道整治、水景观工程建设的投资迅速增加。具体来说,虽然这一时期城市居民生活用水量增长约10%,但居民生活污水排放量却大幅减小(图2c)。同时,在“十三五”期间,深圳累计投入治水资金1500亿元[77],是“十二五”时期的6倍以上,其中近1/4用于河道整治和水景观工程的建设,远高于任何历史时期。截至2020年底,深圳市已全面消除劣V类黑臭水体,其中12条河流的上游水质为IV类及以上(表1),并已建成120 km碧道,且另有240 km在建[78]。
城—水关系的改变是《深圳市碧道建设总体规划(2020—2035)》得以制定的前提,该规划的具体内容也体现了水既是城市居民公共品也是城市经济“新商品”的这一关系特征。在该规划中,“还水于民”被列为规划背景的第一项,“生态优先、民生为本”被列为建设原则的第一项,“向公众提供优质生态产品”则是碧道的发展目标之一。同时,“水、产、城共治”被列为指导碧道建设的核心理念,“推动流域土地与空间价值激发,释放环境红利”则是这一理念的具体内容之一[79]。在这一阶段,水已不仅是需要恢复到“原始”状态的生态要素,更是需要被规划、被重塑成新形态的生态要素、公共空间构成要素和经济要素。

3 深圳城—水关系演变的政治生态学解析

3.1 资本与技术逻辑下自然的城市化

在深圳城—水关系的第一阶段,权力和资本结构在改革开放市场化初期的背景下发生了剧烈的转变。随着国家议程转向以“经济建设为中心”,社会的运行逻辑也相应向资本和市场的逻辑靠拢。国家权力不仅逐步从大量的生产和服务领域退出,而且通过自身的权力关系重塑为资本积累和经济发展创造条件。这一系列权力关系的改变给予了市场主体新的机会和空间,也为自然的城市化进程奠定了基础。这一阶段的城—水关系主要由资本和技术逻辑驱动,具体而言体现在以下3个方面。
首先,国家权力完成了自然的资源化和商品化构建,使其成为“对生产、流动、交换和消费是有用的”工具[80],这令水的流动、开发、利用、转化成为了可能。在“经济发展”的政策话语主导下,水被建构为具有经济价值的自然资源,并引入产权和价格等市场机制来促进水资源的开发利用。例如,1994年颁布的《深圳经济特区水资源管理条例》规定[81],在水资源产权公有的前提下,允许各类用水主体取得引水、蓄水、取水许可,经交纳水资源费后获得水资源的使用权,可以有偿使用、转让水资源。1997年,深圳出台了污水处理收费政策,并先后提高自来水价格和污水处理费标准[82]。此外,为服务于经济发展的用水需求,深圳也开始了水利机构的体制化建设。例如,在建市之初成立了深圳市水电局,负责水环境调查及水利工程建设,并专门成立了深圳市水利水电综合发展公司,承担水利基础设施的建设和水务工程的运营维护。1990年,成立市水利局;1993年,合并水利局、城管办、规划国土局、建设局的水资源管理职能,组建市水务局[83],随后成立深圳市水务(集团)有限公司。这些制度和机构的建设,奠定了专业化给排水服务供给的基础,使得水成为支持深圳城市经济发展的重要资源和商品。
其次,水的资源化和商品化构建与水利技术发展和水利设施建设相辅相成;在科技服务经济发展的议程下,市场逻辑的影响力得以扩大,自然的城市化在技术支撑下成为一种新的资本积累策略[84]。在这一阶段,深圳缺水的原因被归于境内无大江大河,而非快速增长的经济发展需求[85]。这种自然性稀缺(naturalizing scarcity)的知识建构使得开源成为解决缺水问题的主要途径,开发性水利工程的广泛应用因而获得了正当性,优化提升供水设施和供水能力也成为政府的重要职能。深圳市政府相继投资建立起了东湖、大冲、沙头角、笔架山、梅林等水厂和泵站,并为兴建引水或蓄水工程提供免交3~5 a水资源费等基础产业投资的优惠政策[86]。可以说,水利工程和技术的广泛运用,进一步拓展和加深了水的资源化和商品化进程。
再次,尽管资本在城市的空间集聚造成了经济活动与自然环境的失衡,但城市作为资本空间生产的结果,已具备了以自身为中心进一步开发和利用资源的正当性。换言之,在经济发展优先的逻辑下,城市集聚的市场要素和高效的生产力使其发展需求具有了天然的合理性。尽管这种发展会以扩大区域不平衡、加剧自然剥夺为代价,但资本和技术仍可以通过对自然地理的生产、破坏和重构,在一种不平衡的动态中支持经济发展和资本积累。例如,为深圳供水的东江水源工程尽管跨流域、跨地域且面临沿线征地、拆迁、跨域污染等难题,但作为深圳重要的“民生工程”和“生命线”,上下游之间、城乡之间、沿海与内陆地区的不平衡和矛盾都可以在城市经济高效发展的效用主义原则下被边缘化[86-87]。从这个意义上说,深圳城市经济要素的集聚和高效,使大量域外水得到资源化开发和商品化利用,从而大大扩展了自然的城市化的边界和范围,呈现出“星球城镇化”的典型特征[88-89]。

3.2 可持续发展逻辑下的城市生态修复

随着深圳城镇化进程的深入,市场逻辑驱动的快速经济发展也带来了典型的资源浪费、环境污染、生态退化现象。尽管这在世界各国城市的发展历程中并不鲜见,但中国特色的社会主义体制迅速通过国家对资本的介入重构了权力关系,较其他国家更为快速地实现了水的去商品化。这种权力重构体现了中国政府和市场在资源利用和生态服务供给中动态而微妙的共生关系,有效地遏制了生态退化的势头。
水务行业的市场化和国有化改革是呈现这种权力重构的鲜明案例。在政府的介入和主导下,深圳水务市场历经了国有独资、中外合资再到收归国有的改革历程。在全国水务市场化改革的浪潮下,深圳早在2002年底就对市属国企深圳市水务(集团)有限公司(以下简称“深圳水务集团”)进行改制招商,引入法国威立雅水务集团,利用其国际资本和管理经验来提升深圳水务服务。合资后的深圳水务集团内部始终存在不可调和的矛盾。对外资而言,水务投资需要获得资本回报,而较低的自来水价和污水处理费使得特许经营项目难以获得预期的盈利;但深圳市政府并不将供排水视作纯粹的商品,始终警惕资本溢价逐利。经过一段时间的权衡和权力角逐,深圳市政府最终决定新组建深圳市环境水务集团,并回购外资股份,将深圳水务集团重新改组成为国有独资企业[90]。从进退反复的市场化改革历程中可以看出,国家权力的在场实现了对资本无序扩张的驯服,让水去商品化,维持其作为公共服务的属性。
此外,在社会主义土地公有制的基础上,土地财政不仅使地方政府成为城市经济发展最大的受益者之一,也使其具备了对污染治理类公共服务持续投入的能力。政府通过机构改革、工程建设、技术引导等运作方式,在一定程度上修复了市场对资源环境的掠夺,缓解了经济发展带来的生态破坏。第一,深圳对治水机构(如深圳市治理深圳河办公室、深圳市水质检测中心、西丽水库等)进行组织调整,不仅提升其行政级别,而且部分机构经费调整为市级财政拨款,以更好地支撑水污染治理工作[91]。第二,政府通过巨额财政投入,系统开展了污水截排设施改造和河流综合整治工程。深圳自2006年分批开展排水管网、污水处理厂等改造工程,自2008年依序对茅洲河、观澜河、大沙河、新洲河、布吉河、龙岗河等开展水环境综合治理,全面实施总投资816.5亿元的治水提质工作计划[92]。截至2015年,全市累计新建污水管网1402 km,新改扩建污水处理厂17座,基本完成238 km河道综合整治及深圳湾排污口整治工程,大幅提高了污水收集和处理能力[76]。第三,政府着重关注节水、再生水回用、生态修复等技术,推动从效率到效益、从开发利用技术到节约保护技术的转变。例如,深圳大力推广节水技术、工艺、设备、器具,设立节水专项资金用以对节水先进个人、节水型居民小区和节水型企业予以奖励[93];同时出台了再生水价格指导意见和管理办法,明确使用再生水免缴污水处理费[94],鼓励引导市民和企业使用再生水。

3.3 人地和谐共生逻辑下的城市空间再造

近年来,可持续性逐步替代单纯的经济利益,成为指导世界各国城市发展的主流理念。这一转向在某种程度上平衡了公共利益和资本利益,也遏制了生态持续恶化的势头。但在很多资本主义国家,这种转向并未扭转自然服务于资本扩张和积累的城市—自然关系。换言之,自然的商品化叙事、资源价值的货币化呈现等并未在城市可持续发展议程中发生改变。这些国家只是试图通过工程技术对自然的修复,缓解资本积累和自然退化的矛盾,推迟资本主义经济危机。如人文地理学家凯卡(Maria Kaika)所说,资本主义制度框架下的可持续发展就像“给城市和环境打了针疫苗,使之在未来能够承受更大剂量的不平等和退化,却无法减少或消除这种社会环境中的不平等效应”[95]。
作为社会主义国家的城市,深圳新时代城—水关系的发展在一定程度上突破了自然为城市资本积累服务的旧理念。通过人地和谐共生逻辑下的城市空间再造,以及对生态可持续和社会公平的关注,水在这一阶段具有了与传统资源不同的新价值。这种“再商品化”的生态文明实践,是提升城市长期竞争力的重要探索,主要通过为环境赋权和破除空间区隔两方面的权力重构来实现。
一方面,在“绿水青山就是金山银山”的政治话语引领下,国家权力进一步改变了资本与资源的权力关系。生态环境的价值不再以简单的商品属性来衡量,而是成为国家发展议程不可分割的一部分。这一权力运作方式首先作用于官僚体系内部。在官员考核中,环境绩效相比经济绩效的重要性日益提高。例如,环保督察、河长制等新型生态治理制度正式进入行政体系,成为党政干部综合绩效考核评价和职务任免的重要依据[96]。其次,在“国家企业家主义”[73]的引导和协调下,水务行业市场化改革进一步强调水务的公共属性,要求企业不以资本积累和盈利为导向,而更多履行环境责任。例如深圳水务集团2020年完成治污保洁任务16项、污染减排任务14项、海绵城市建设任务6项[97],全面参与提供生态公共服务。此外,生态环境也日益成为提升城市竞争力的“新商品”。在“水、产、城共治,生态、生产、生活共融”的理念指导下,滨水空间作为释放空间价值,吸引高端人才、绿色高能产业、资金集聚的工具,成为深圳高质量发展的新增长点[79]。从这个意义上说,更公平、更可持续的城—水关系成为了深圳长期发展的新动力。
另一方面,深圳通过政府普惠性的强力投入,试图让边缘化的低收入人群和社区同样享有优质的生态服务,以破除原有资本逻辑造成的生态空间区隔和分离。例如,“万里碧道”行动在规划阶段就考虑到建设亲水平台、休闲健身通道和便民服务设施,且在广泛的空间范围内完成了深圳湾、大沙河、福田河等16个试点项目,建成120 km碧道样板[78]。这样社会公平优先的建设逻辑与西方城市强调旅游和商业收益的水景美化项目形成了鲜明对比。这些普惠性的政府投入,使得城市水景观不被资本和企业私有化和工具化,而是让优质的生态服务和滨水空间成为了广大市民共享的公共物品。

4 结论与讨论

本文从城市政治生态学的视角出发,展现了过去40余年深圳城—水关系的动态互构和阶段性演化,以及城市生态空间转型背后的权力结构变迁。研究发现,水具有多元复杂的本体性特征,它不仅是城市经济发展所需开发利用的自然资源,也是支撑城市可持续运作的生态要素和自然保障,更是推动城市长期经济增长和提升城市竞争力的新动力。在深圳城市生态空间转型的不同阶段,国家、资本、自然相应地展现出差异化的动态关系。从资本和技术逻辑下对水的资源化、商品化建构,到国家权力介入市场对水生态产品的供给和去商品化,再到生态文明下国家通过打破空间区隔和为环境赋权实现水的再商品化,水已经远非单一的生态要素或经济发展的背景和约束条件,而是权力控制的对象,更是权力本身不可分割的一部分。作为社会—自然“混杂体”,水及其涉及的社会关系,记载了深圳环境治理从路径依赖到路径创新的复杂历程。
深圳的实践表明,改革开放初期,在中国城市能观察到世界多数城市发展所经历的共同现象,即为了确保经济发展、资本增值和积累,多样、独特的水生态景观在发展过程中被剥离、资源化和商品化,导致城市生态空间的同质化和退化。而过去10余年间,深圳的城市生态空间转型又彰显了中国特色社会主义制度下的治理创新和中国国家权力的3个典型特征。第一,国家权力的韧性。既有经验显示,城市经济发展往往伴随着与全球化资本主义经济体系的深度融合。跨国金融、贸易和商品网络不仅带来私有化、去管制化,也导致国家权力的削弱[98]。而深圳则在全球化和市场扩张的过程中很大程度上抵御住了资本的冲击,没有出现国家权力的“空心化”[99]。第二,国家权力的适应性。传统的西方政治学文献认为中国的单一型体制因缺少公众参与和制衡而难以回应生态环境问题[100],但深圳的经验反驳了这一观点。实践证明,中国政体下国家不仅具有响应生态环境问题的能力和学习机制,而且往往因为其目标的明确和强大的执行力,反而可能在污染治理方面更快速有效[101]。第三,国家权力的多样性。与世界多数国家不同的是,中国场景中的国家与市场和社会间的界限并不清晰,城市场域里的国家权力通过与市场和社会的双向嵌入[102],以国有企业改制、职能部门改革、生态服务普惠性供给等措施重塑了国家—资本—自然的关系,能够修复甚至扭转单一市场逻辑下的生态退化和社会不平等。从这个意义上说,深圳案例中变化的权力关系也建构了国家角色的多种维度：国家既是经济发展的推动者,也是社会公平的维护者和公共服务的供给者。值得注意的是,这些国家角色并不矛盾,它们在微妙的政府—市场关系中并存,又在特定的时期和场景中切换。这些新型的权力关系和社会经济实践,为人类寻找公平、正义、可持续的城市建设道路提供了中国样本。
当然,深圳的城市生态空间转型过程也因其内生的局限性而面临挑战。一方面,尽管生态文明和人地和谐共生的理念在政治话语中已经主流化,但基于效用主义、技术官僚主义的传统决策工具仍在实践中占据着主导地位。这意味着资本逻辑下被货币化的资源、简化的评价指标、单一的工程技术应对可能在可持续发展的话语下被正当化。当“一切发展带来的问题都在发展中解决”成为延缓甚至抵制权力重构和决策机制重建的借口时,对短期发展无益的空间、人群仍然可能被忽视甚至压制,从而使城市中的阶级分化和空间区隔固化。另一方面,国家权力在修复资本逻辑的同时也需要依赖市场,因为无论是生态公共服务的供给还是生态空间的再造都需要大量的投入。这意味着政府也需要和资本结合,以长期支持其自身政治目标的实现。在这种情况下,即便是普惠性的生态空间再造背后依然闪现着资本的逻辑。当美丽的滨水空间成为城市经济增长的重要新动力时,生态士绅化伴随的社会排斥和区隔也同样值得警惕。从这个意义上说,中国城市发展中动态的国家—资本—自然关系、生态空间转型过程及其带来的复杂社会经济和环境效应,仍有待进一步的研究和探讨。

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