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PROGRESS IN GEOGRAPHY >

2020 , Vol. 39 >Issue 12: 2054 - 2067

DOI: https://doi.org/10.18306/dlkxjz.2020.12.008

Articles

Changes in the form of population migration and mobility in China and corresponding policy responses at the late-intermediate stage of urbanization

  • LIN Liyue , 1, 2, 3 ,
  • ZHU Yu , 2, 1, 3, * ,
  • KE Wenqian 1, 2, 3
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  • 1. Institute of Geography, Fujian Normal University, Fuzhou 350007, China
  • 2. Asian Demographic Research Institute, Shanghai University, Shanghai 200444, China
  • 3. Key Laboratory for Humid Subtropical Eco-geographical Processes of the Ministry of Education, Fujian Normal University, Fuzhou 350007, China

Received date: 2020-03-16

  Request revised date: 2020-06-12

  Online published: 2021-02-28

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National Natural Science Foundation of China(41971180)

National Natural Science Foundation of China(41971168)

Fujian Social Science Planning Project(FJ2018C060)

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Abstract

The form of population migration and mobility constitutes a key element of the characteristics of migration. Since China has entered the late-intermediate stage of urbanization, it is very important to accurately identify and understand the transformation in the form of population migration and mobility. While a growing body of literature has been generated and significant progress has been made on China's population migration and mobility and its determinants, an important inadequacy of relevant research are often focused on rural to urban population migration and mobility, neglecting the multi-dimensional forms of population migration and mobility. Based on relevant theories and international experience relating to the transformation in the forms of population migration and mobility, and using data from the China Migrants Dynamic Survey (CMDS), Report on Monitoring and Investigation of Migrant Workers in China, and relevant statistics, this study examined the processes of the transformation in the forms of the population migration and mobility in China and their characteristics at the present stage and the issues and challenges arising therefrom. The results show that there have been significant changes in the forms of population migration and mobility in China, and such changes mainly manifest in the following aspects: First, there has been a steady increase in return migration and short-distance migration; Second, inter-urban migration has also significantly increased and become increasingly common; Third, the urbanization process of the floating population based on the rural-urban transfer of their hukou has started to accelerate, and their rural-urban multiple livelihoods has increasingly shifted towards the urban end; Fourth, there has been a developing trend of urbanization driven by housing purchases in both migrants' places of origin and destination. The study also identified issues and challenges in the process of transformation in the forms of population migration and mobility, including: First, there is a lack of sustainability in in situ urbanization promoted by return migration; Second, urban-urban migration are highly concentrated in a few provinces of the eastern region; Third, there are still many obstacles for the urbanization of rural migrants based on their hukou transfer. Finally, the article puts forward some policy recommendations from the perspectives of the construction of multi-level spatial system of urbanization of the floating population, the transformation of urban governance mode, and the promotion of the capacity for sustainable development of small towns in central and western regions.

Key words： forms of population migration and mobility; return migration; inter-urban mobility; population urbanization; late-intermediate stage of urbanization

Cite this article

LIN Liyue , ZHU Yu , KE Wenqian . Changes in the form of population migration and mobility in China and corresponding policy responses at the late-intermediate stage of urbanization[J]. PROGRESS IN GEOGRAPHY, 2020 , 39(12) : 2054 -2067 . DOI: 10.18306/dlkxjz.2020.12.008

在人口城镇化研究中,Northman关于城镇化发展的“S”型曲线及其三阶段划分思想已为众多研究所证实和引用[1]。Northman提出城镇化过程呈“S”型曲线发展,可分为初期、中期和后期3个阶段;对于3个阶段的分界点,一般认为城镇化水平低于30%为初期阶段;30%~70%为中期阶段,超过50%则为城镇化中期的后半期;70%以上为后期阶段[2,3]。中国人口城镇化已于2011年历史性地跨越50%的门槛,2019年常住人口城镇化率已达到60.65%的水平,按照这一划分思想,目前中国人口城镇化已经进入中期发展阶段的后半期(简称“城镇化中后期”)[4,5,6]。
随着人口城镇化发展进入中后期阶段,中国人口迁移流动进程也发生了一些具有转折性意义的重大变化,其突出表现是,乡城间和区域间长距离人口迁移流动的规模和增速在经历长期快速增长后已经趋缓。据国家卫生健康委员会报道,自2015年以来,中国流动人口规模由持续上升转为缓慢下降,2017年约22.8%的流动人口回流,而且超7成的回流人口表示不愿再外出[7]。然而,这种人口迁移流动的新形势带来的并不是人口迁移趋于弱化、人口流动趋于终结的前景,而是人口迁移流动形式①( 本文中“人口迁移流动形式”这一概念源于Zelinsky[8]在人口移动转变理论中对“人口移动形式(forms of mobility)”的讨论,但根据中国的实际有所扩展,主要指的是因人口迁移流动在方向、范围、时长、周期,以及迁移流动人口在流入地城镇居留、落户等方面所采取的生计策略等方面的不同所产生的人口迁移流动的不同类型。)的改变及由此带来的更为复杂的人口迁移流动格局和过程[4]。事实上,与人口迁移流动的规模和强度一样,人口迁移流动形式也是构成人口迁移流动特征及其演变的一个关键要素;尤其在当前中国死亡率和生育率均已下降到很低水平的情况下,人口迁移流动形式与人口迁移流动的规模和强度一样,将成为影响人口形势和各地人口规模和结构变动的关键因素,并由此深刻地影响着中国人口和区域的协调发展及人口城镇化进程[9,10]。
虽然当前有关中国人口迁移流动的研究成果已十分丰富,但刻画城镇化中后期中国人口迁移流动形式转变的研究却极少。近年来,一些研究开始注意到中国人口迁移流动出现的上述变化,并围绕着城镇化中后期人口迁移流动的转变做了一些初步探索。如国家卫生健康委员会在其发布的《中国流动人口发展报告2018》中指出,中国人口的迁移流动在规模和增速经历总量下降、增量放缓的同时;还出现了省内迁移、城—城迁移趋于上升的趋势[7]。基于历次人口普查和1%人口抽样调查数据的研究发现,中国流动人口的结构已发生重大变化：虽然从农村到城市的流动人口仍是主体,但从城市到城市的流动人口已经迅速增长并将持续增长;跨省流动在快速增长后回调,流动人口先在东部集中后逐步往中西部分散[10];同时,重要的人口跨省迁入地区逐渐增多,朝“多极化”发展[11]。李志刚等[5]在对城镇化中后期人口城镇化进程转变的研究中指出,当前中国人口流动的态势已发生根本性的转变,已经从改革开放初期农村人口单向流入城市并周期性城乡循环流动,转变为定居城镇及城际多向流动。上述研究为认识城镇化中后期人口迁移流动形式的转变奠定了基础,但迄今人们最为关心的主题仍是人口迁移流动规模和流动人口结构的变化。极少的一些研究虽然注意到人口迁移流动在方向、区域等方面的变化,但大多仅涉及城镇化中后期中国人口迁移流动形式转变的某些侧面,因此迄今人们对当前人口迁移流动形式转变的规律或趋势的认识仍较零散和含糊,未能形成系统、明晰的认识。更为重要的是,由于迄今国内外对中国人口迁移流动的研究更多关注的是由就业驱动的人口在乡—城间的迁移流动和区域间长距离迁移流动,对人口的城市间迁移流动、向流出地回流和“回流式”城镇化以及由户籍或住房等驱动的人口城镇化路径等其他形式的人口迁移流动的研究还很薄弱,尤其缺乏对人口迁移流动形式的转变过程及由此带来的新特点和新问题的深入考察,因此也难以在此基础上形成系统清晰的政策回应,亟需弥补这一在人口迁移流动研究上的重要缺漏。
在国际上,人口移动转变理论及相关经验研究已从宏观和微观2个方面阐释了人口迁移流动形式的转变过程及其特征。在宏观层面,以Zelinsky[8]提出的人口移动转变假说(the hypothesis of the mobility transition)为典型代表的相关理论将人口迁移流动形式的转变与社会现代化进程相结合进行考察,指出人口迁移流动的形式有着随社会经济发展和人口转变的不同阶段而变化的规律;在微观层面,相关理论和实证研究则主要是将人口迁移流动形式置于个人及其家庭生命周期的变化过程中考察,揭示其随不同生命事件的发生而发展变化的规律[12,13,14,15]。上述相关理论和经验研究表明,在进入城镇化中后期阶段后,人口的乡—城迁移及区域间长距离迁移的规模和强度将趋于下降,城市间和城市内部人口因就业变动和住房区位调整等原因而发生的迁移将取而代之,成为人口迁移流动的主要形式,并且这2种人口迁移流动形式的强度和复杂性并不亚于工业化、城市化鼎盛时期的乡—城人口迁移和区域间长距离迁移[4,16]。然而,这些结论主要是基于发达国家的经历而得出的,它们是否适用于中国还有待考察;而且上述研究也尚未涉及人口从流入地城镇向流出地村庄或城镇回流的现象,但如下文所述,这显然已经在中国出现并在人口迁移流动的整体进程中占有一定地位。
基于此,囿于人口迁移流动形式转变的复杂性和数据的可获得性,本文综合运用中国流动人口动态监测调查、全国农民工监测调查和人口普查等多种调查及统计数据,采取宏观总体概况和微观个体分析相结合的方法来考察中国人口迁移流动形式的转变过程及其特征,揭示中国的人口迁移流动与城镇化在这一过程中存在的问题与挑战,并提出相应的应对策略。研究结果将有助于拓展和深化对中国人口迁移流动演变规律的认识,对于引导人口迁移流动及其城镇化效应的健康发展亦具有重要的政策意义。

1 城镇化中后期人口迁移流动形式的转变过程及其特征

1.1 人口回流现象不断增多,省际和省内人口迁移流动此消彼长的趋势日益明显

首先,在东部、东北地区就业的农民工占比持续下降,在中西部地区就业的农民工占比持续增加,人口向中西部回流的态势日益增强。根据全国农民工监测调查报告(图1),从区域分布上看,在东部地区就业的农民工占比从2010年的67.10%降至2019年的54.15%;在中、西部地区就业的农民工占比分别由2010年的16.9%和15.9%增至2019年的21.5%和21.3%;在东北地区就业的农民工也是逐年减少,且本地户籍人口持续外流②(2 据报道,2019年东北三省人口持续外流,辽宁、吉林和黑龙江人口分别净流出4.1万、11.03万和18万人,合计净流出33.13万人(http://finance.sina.com.cn/roll/2020-04-25/doc-iircuyvh9777526.shtml)。)。同时,中西部地区传统农民工输出大省常住人口增长明显加快,四川、湖北、贵州等此前人口一度负增长的地区逐渐重回正增长。从人口普查或1%人口抽样调查的数据看,流动人口在东部的占比在经历了爆发式增长后也在近年开始稳步下降,2005年在东部的流动人口占比为64.5%,而至2015年这一比值降至54.8%,下降了近10个百分点[10]。由此可见,随着传统的劳动密集型产业从东部地区向中西部地区的转移步伐加速,中国区域间的人口迁移流向已发生改变。上述流动人口(农民工)在不同区域的占比变化不仅反映了流动人口(农民工)的集中程度和空间分布格局的变化,更是表明了中国人口大规模、长距离由中西部地区向东部沿海地区迁移流动的规模和强度趋于下降的现实。在流动人口(农民工)规模和增速整体趋于下降的背景下,东部地区流动人口(农民工)持续减少,而中西部地区流动人口(农民工)却持续增加,这充分说明了人口从东部向中西部回流的现象不断增多,中西部地区流动人口(农民工)占比升高是由于流动人口(农民工)由东部地区向中西部回流而造成的,持续多年的人口由中西部向东部迁移流动的区域模式受到冲击。
图1 2010—2019年全国农民工输入地的地区分布变化

注：根据2010—2019年全国农民工监测调查报告整理。

Fig.1 Changes in the regional distribution of migrant workers, 2010-2019

其次,从流动人口微观个体的流动范围看,长距离、跨省流动人口所占的比重开始减少,而省内流动人口的地位上升明显。根据全国流动人口动态监测调查数据,近年来省际流动人口占全部流动人口的比重不断下降,由2010年的71.95%降至2018年的65.61%;而省内跨市流动人口所占比重则持续增加,尤其在2015年之后表现出持续的上升趋势;市内跨县流动人口的占比虽有波动,但其期末值与期初值比也有明显上升(表1)。全国的农民工监测调查数据也证实了上述变化趋势。如表2,近年来农民工在乡内就业和省内乡外就业的比重持续大幅增加,省外就业的比重持续减少,尤其是在乡内就业比重的上涨态势说明人口就近转移的趋势日渐凸显。在流动人口(农民工)规模和增速整体趋于下降的背景下,人口长距离、跨省迁移流动占比下降和省内迁移流动占比上升在某种程度上也意味着人口回流现象的出现,即部分原先跨省流动的人口回流到流出地省份成为省内流动的人口。这可能是因为随着中国东部沿海发达地区产业转移步伐的不断加快,中西部省份就业机会明显增多,从而吸引了当地外出劳动力回流就业。笔者2016年在安徽部分县市的产业转移企业或回流劳动力创业企业的访谈发现,在企业一线员工中,为回流劳动力的占比在30%~70%不等。未来,随着产业结构转移、升级的不断深化和新型城镇化、乡村振兴战略的深度实施,大规模由中西部地区流向东部地区的跨省流动人口将持续减少,中西部地区内部农业转移人口就近、就地转移的规模将可能继续扩大,成为推动中西部就近、就地城镇化发展的重要引擎。
表1 2010—2018年全国流动人口流动范围

Tab.1 Distribution of migration range of the floating population, 2010-2018 (%)

流动范围 2010年 2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 2016年 2017年 2018年
国内跨省 71.95 69.67 68.86 68.02 68.38 66.20 65.29 65.64 65.61
省内跨市 22.87 22.80 22.68 22.82 22.62 24.16 25.95 25.63 26.07
市内跨县 5.18 7.53 8.46 9.16 9.00 9.64 8.76 8.73 8.32
合计 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00

注：根据2010—2018年中国流动人口动态监测调查数据计算得到。

表2 2010—2019年全国农民工流动范围

Tab.2 Distribution of migration range of migrant workers, 2010-2019 (%)

流动范围 2010年 2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 2016年 2017年 2018年 2019年
乡内就业 36.69 37.25 37.79 38.24 38.6 39.15 39.89 40.02 40.12 40.07
省内乡外就业 31.45 33.19 33.09 32.99 32.68 32.94 32.90 33.19 33.54 34.11
省外就业 31.86 29.56 29.12 28.78 28.72 27.91 27.21 26.79 26.34 25.82

注：根据2010—2019年全国农民工监测调查报告整理。表中的“乡外就业”和“乡内就业”,在部分年份的报告中也分别称为“外出农民工”和“本地农民工”。

1.2 流动人口户籍城镇化进程开始加快,其城乡两栖生计的重心正在向城镇转移

在部分流动人口向流出地回流的同时,在流入地城镇有落户意愿的流动人口,其户籍城镇化进程也开始加快。据报道,近年来中国流动人口规模下降,其中一个重要原因就是越来越多的流动人口在流入城镇落户,初步估计每年有2000万流动人口转变为户籍人口[7],2018年中国户籍人口城镇化率达到43.37%③(3 参见国家统计局公布的《2018年国民经济和社会发展统计公报》(http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html,2019-02-28)。)。党的十九大报告更是指出,十八大以来的5年中国的城镇化率年均提高1.2个百分点,8000多万农业转移人口成为城镇居民④(4参见《习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（http://www.12371.cn/2017/10/27/ARTI1509103656574313.shtmlE:\customXml\item1.xml, 2017-10-27）。)。一些经济快速发展并强化落户政策人才导向性的二线城市(西安、成都、武汉、杭州等城市),近年来更是吸引了大量外来人口落户,户籍人口城镇化率显著提高。例如,武汉自2014年以来,推出了包括调高毕业生的年龄限制、放开住房要求、降低学历门槛等一系列落户政策,成效明显,2015—2018年间户籍人口增加了54.46万人,而同期常住人口仅增加47.33万人,出现了人口“倒挂”式增长的现象。西安等地也都呈现了类似的增长趋势,户籍人口规模提升尤为明显,2018年末西安户籍人口达到992.82万人,比2016年增加了97.89万人,落户政策调整收效显著。随着户籍制度改革的深度推进,当前“零门槛落户”已从中小城市扩容到Ⅱ型(即城区常住人口规模在100万~300万间)大城市,80%以上的城市都将被覆盖其中;而且城区常住人口300万~500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件,并全面取消重点群体落户限制。在此背景下,今后将会有越来越多的在城镇就业的农村流动人口成功落户城镇,实现户籍城镇化。
就流动人口个体的城镇定居意愿而言,近年来,流动人口在现流入城镇的长期居住意愿有所上升并逐渐趋于稳定。如表3所示,2012年以来始终有半数以上的流动人口打算在现流入城镇长期居住(5 a以上),而明确不打算长期居住流动人口的占比始终在1成左右。2017年对流动人口居留意愿的测量问题调整成“今后一段时间,您是否打算继续留在本地?”,结果显示8成以上的流动人口明确打算继续留在本地,不打算继续留在本地的流动人口仅为2.7%。在打算留在本地的流动人口中,愿意长期滞留(6~10 a和10 a以上)和定居的比重分别为16.8%和29.7%;子女有更好的教育机会、个人发展空间大、收入水平高、城市交通发达、生活方便等城市因素是流动人口愿意长期居留的主要原因(表4)。与此同时,流动人口家庭化流动趋势愈发突出,越来越多的流动人口选择携带家庭成员一起流动,其中又以配偶和子女居多。2018年中国流动人口动态监测调查数据显示,只有11.7%的流动人口是独自一人在现流入地居住生活,其余均是与家庭成员一起居住;流动人口在本地同住家庭成员数量的均值达到3.25人,即流动人口在现流入地的平均家庭规模已达到3.25人/户。2017年流动人口动态监测调查数据显示,84.50%的流动人口1 a以内没有回过老家(户籍地家里),15.50%的流动人口1 a及以上没有回过老家,说明流动人口与家乡的联系亦趋于减弱。以上数据结果均表明,即使未能在城镇落户,相当部分流动人口城乡两栖生计的重心正在向城镇偏移,其流动方式也正在发生相应的变化。
表3 流动人口长期居住意愿的变化

Tab.3 Long-term settlement intention of floating population (%)

意愿 2012年 2014年 2016年
打算长期居住 58.02 55.92 58.37
不打算长期居住 13.74 12.96 10.33
没想好 28.24 31.12 31.30
合计 100.00 100.00 100.00

注：根据2012、2014、2016年中国流动人口动态监测调查数据统计。

表4 流动人口打算留在本地的原因分布

Tab.4 Distribution of reasons for long-term residence in the city of floating population

居留原因 数量/人 比例/%
子女有更好的教育机会 29066 20.55
个人发展空间大 28563 20.19
收入水平高 27976 19.78
城市交通发达、生活方便 13564 9.59
家人习惯本地生活 13141 9.29
积累工作经验 10669 7.54
社会关系网都在本地 4889 3.46
与本地人结婚 4159 2.94
医疗技术好 937 0.66
政府管理规范 859 0.61
其他 7615 5.38
合计 141438 100.00

注：根据2017年中国流动人口动态监测调查数据统计。

1.3 城—城流动显著增加,人口的城—城间流动将渐成常态化

中国人口迁移流动形式出现的另一个重要变化是城—城流动显著增加,并将继续增加。流动人口动态监测调查数据显示,城—城流动人口占整体流动人口的比重从2011年的13.95%上升至2018年的16.70%。事实上,这很可能低估了城—城流动人口的规模和占比及其变化幅度。因为流动人口动态监测调查偏重于受教育程度低的流动人口,相对忽略了大专及以上的流动人口[17];而大专及以上流动人口则是城—城流动的主力军,因此实际上城—城流动人口的占比和规模都要比估计的高。对历次人口普查和1%人口抽样调查数据的分析发现,城—城流动人口的占比在2000—2010年间保持稳定,自2010年起增加迅速,从2010年的21.2%上升至2015年的37.9%[9]。从人口流入的重点区域看,近年来城—城流动人口占比上升的趋势在京津冀城市群、长三角城市群和长江中游城市群表现得十分突出。其中,京津冀城市群的城—城流动人口占比在2011—2018年期间上升了近13%,长三角城市群和长江中游城市群亦分别上升了4.51%和4.45%,珠三角城市群的城—城流动人口占比在短暂调整后又恢复至初期水平(图2)。
图2 2011—2018年不同城市群城—城流动人口的占比

注：根据2011—2018年中国流动人口动态监测调查数据计算得到。

Fig.2 Proportion of urban-urban migration of floating population in different urban agglomerations, 2011-2018

遗憾的是,由于难以获取流动人口城市间迁移流动的矩阵数据,迄今有关城—城流动人口空间流动的系统研究还非常少,针对人口城—城流动的主要方向与动因的精细化研究更是薄弱。尽管如此,一些学者已经就此进行了一些初步探索。如马志飞等[18]结合人口普查数据和中国流动人口动态监测调查数据的研究发现,城—城流动人口倾向于向发达地区和大城市流动,同时在流动过程中会考虑空间的邻近;同时,一些基于个案研究的结果发现,流动人口的城市间流动是一个连续过程,随着流动次数的增加,女性城市间流动的目的地越来越倾向于大城市,而男性则是大城市和小城镇并重[19];但也有研究发现,随着流动次数的增加,村落附近的城镇渐成农民工主要务工地的选项[20]。此外,近年来流动人口从沿海大城市回流到内陆欠发达的地级市、县级市和中心镇渐成趋势,其中乡镇和县城是回流人口的主流目的地[21,22,23],这也从另一侧面体现了人口城—城流动的趋势与方向。
长期来看,伴随着城镇化的快速发展以及都市圈打造过程中城市间交通、信息技术、公共服务等一体化水平的发展,基于国际发展经验,预期未来中国人口在城—城间流动的规模和强度都将得到进一步提升;尤其是在产业优势大、高校数量多、大学生集中的京津冀、长三角、珠三角等重点城市群,人口的城—城间迁移流动将渐成常态化。与以往人口的迁移流动造成乡城间和区域间人口的重新分布不同,城市间的人口迁移流动将带来人口在不同规模、不同等级、不同地区、不同职能城市间的移动,并以这些新的形式改变人口的空间分布。

1.4 住房驱动下的流动人口就地、异地城镇化渐成趋势

近年流动人口个体的迁移流动过程不再是单纯由就业驱动的从乡村到城镇的单向过程,一些流动人口已经逐渐形成了离乡就业后在流入地城镇购房(路径A)或回流到户籍地附近城镇购房(路径B)的过程,助推了农业流动人口在流入地城镇实现异地城镇化和在流出地实现就近、就地城镇化(图3)。就流出地的就近、就地城镇化而言,流动人口离乡就业与返乡购房并举的局面渐成趋势。根据调查研究和文献分析,已经有一部分流动人口在流出地的县域内城镇购房,这一行为对流动人口返回流出地城镇就业居住具有推动作用。2016年流动人口动态监测调查数据结果表明,有13.62%的流动人口在流出地农村购房或自建房,14.75%的流动人口在附近城镇购房。同时,回流人口在城镇购房的现象也比比皆是。笔者2016年在安徽滁州、凤阳、寿县等地的调研过程中,也被告知回流人员在附近乡镇、县城或地级市购房的比例不小。流动人口或回流人口在户籍地中心镇、县城或地级市购房有利于促进当地产业发展和带动返乡人口就业居住空间变动,是推动流动人口流出地就近就地城镇化的重要力量。这种现象在地方城镇化发展过程中不仅广泛存在,而且将会越来越普遍[24]。随着中西部城镇化建设步伐的推进,中西部县城或较大的集镇中心将可能会成为流动人口购房或回流的主要集聚区,使未来中西部县城或小城镇可能成为人口聚集较快的地方,促进当地县域城镇化的快速发展。
图3 流动人口的城镇购房行为与城镇化过程

Fig.3 Urban housing purchase behavior of the floating population and urbanization process

从流入地城镇看,住房在流动人口异地城镇化进程中的作用亦不容忽视。在绝大多数中国人的观念中,住房具有极其重要的位置;住房更是流动人口的精神依托以及物质保障,只有拥有住房才算安居,因其意味着漂泊的结束和稳定生活的开始[25,26]。因此,倘若流动人口在现居城市实现了住房自有化,便意味着他们拥有了在现居城市永久居住和实现城镇化的先决条件。根据流动人口动态监测调查数据,尽管历年来流动人口在现居城镇的住房类型仍以租住私房为主,但住房拥有率逐步上升且增速明显,已从2010年的5.94%升至2017年的20.21%,表明越来越多的流动人口在现流入地城镇实现了安居梦(表5)。这部分流动人口可认为是跨越了城镇住房的门槛,为实现在现居城镇的永久居住奠定了重要的物质基础,符合国家号召的“以住房自有化促农业转移人口市民化”的主张[27]。在完成国家给定的城镇化目标阶段性“大考”的进程中,各地密集通过调整户籍政策与人才政策以提高户籍城镇化率,这部分在流入地城镇拥有住房的流动人口便成为各地推进非户籍人口市民化、提高户籍人口城镇化的主要生力军。
表5 流动人口在现居城镇的住房性质

Tab.5 Housing types of the floating population in the current city (%)

住房性质 2010年 2011年 2012年 2013年 2014年 2016年 2017年
租住私房 67.94 65.34 65.06 67.33 68.40 63.84 62.95
自有住房 5.94 9.04 9.62 9.95 11.37 19.48 20.21
政府保障性住房 0.64 0.26 0.36 0.46 0.48 0.60 1.26
租住单位/雇主房 10.02 5.98 6.82 8.35 5.97 3.63 11.88
单位/雇主提供免费住房 12.99 13.85 12.45 9.59 10.60 9.40
就业场所、借住房、其他非正规住所等 2.46 5.54 5.68 4.32 3.18 3.04 3.70

注：根据2010—2017年中国流动人口动态监测调查数据统计。由于问卷选项设置的变动,2017年的问卷中不再设置“租住单位/雇主房和单位/雇主提供免费住房”这2个类别,而是改设“单位/雇主房(不包括就业场所)”,即2017年的11.88%指的是单位/雇主房(不包括就业场所)的占比。

上述讨论表明：中国人口迁移流动形式正在发生显著转变,已经从改革开放初期单纯由就业驱动的农村人口单向流入城市并周期性城乡循环流动,转变为回流、定居城镇及城际多向流动共存的局面。人口迁移流动形式这一转变进程有着不同于发达国家相应发展阶段的新形式和新特点：与西方国家城镇化发展相应阶段的经历不同的是,中国人口迁移流动形式的转变过程更为复杂,它不仅伴随乡—城间迁移流动的式微和城—城流动的增加,还伴随着大规模的人口回流,同时还需经历大量农村流动人口在现流入城镇的户籍城镇化或其城乡两栖生计的重心向城镇转移的过程,而后两者在西方发达国家的城镇化进程中是极为鲜见的。同时,当前中国农村流动人口的回流也不是完全回到原户籍地乡村,还有部分农村流动人口回到户籍地附近的城镇定居抑或是住在乡村而在附近城镇从事非农就业,形成了一个进城—返乡—城乡穿梭的独特城镇化之路,这种城乡两栖的交融状态在发达国家的城镇化进程中亦是不曾经历过的。

2 人口迁移流动形式转变过程中面临的问题和挑战

人口迁移流动形式发生上述转变,意味着中国人口迁移流动和城镇化也将面临新的问题和挑战。

2.1 人口回流推动的就近就地城镇化发展的可持续性不足

尽管宏观层面上人口回流渐成趋势,微观层面上个体流动人口返乡创业、就业或购房也已是客观事实,但遗憾的是,这些变化还远不足以促成大量流动人口实现在流出地的就地就近城镇化。2016年全国流动人口动态监测数据显示,当年只有7.28%的流动人口有明确的回流意愿;在具有回流意愿的流动人口中,绝大多数(74.93%)的回流去向地为原居住地(自家),区县政府和乡镇政府所在地的比例仅分别为10.43%和6.49%,其余被调查者虽具有回流意愿,但未有确定的去向地。2017年,流动人口动态监测数据显示,有回流意愿的流动人口选择回流的主因是需要照顾小孩、老人和年龄太大,分别排在第1、2和4位,而返乡创业或家乡就业机会多,仅排在第3和第9位(图4)。一般认为,回流人口将流动过程中积累的资金、技术、经验等带回乡村或附近的城镇地区,改变了回流地的发展环境,促进了当地城镇化的发展[28]。然而,尽管上述调查结果可能存在一定偏差,但其所呈现出的回流动机和回流空间选择在某种程度上预示着这种特定的由人口回流推动的就地就近城镇化模式的发展尚不具有可持续性。也就是说,如果只是单纯依赖于回流劳动力驱动的就地、就近城镇化,在没有政策干预或产业承接下,可能无法承担起下一阶段推动中国人口城镇化的主要任务,中西部地区的县域城镇化道路需要寻找新的突破口。
图4 具有回流意愿流动人口的回流原因分布

注：根据2017年中国流动人口动态监测调查数据统计。

Fig.4 Distribution of reasons for returning home of the floating population

2.2 城—城流动向东部少数省市聚集的态势明显

虽然城镇化中后期中国人口迁移流动的方向已经出现了由东部向中西部回流的趋势,但东部地区仍然是城—城流动人口的主要集聚地,同时也是流动人口后续城市间再次流动的热点区域。基于2017年流动人口动态监测调查数据,将城—城流动人口定义为具有非农业户籍的流动人口,在此基础上分析城—城流动人口的流出(户籍)地、首次流动和本次流动的流入地,结果发现(表6)：从城—城流动人口的流出(户籍)地看,广东和安徽是最大流出地;第二梯队为江苏和湖南;第三梯队为四川、湖北、河南和黑龙江;第四梯队为江西和河北,前10大流出省份合计占比达61.56%。从流入地看,城—城流动人口首次流入的前10大省份分别为广东、北京、上海、浙江、江苏、四川、湖南、内蒙古、辽宁、贵州,合计占比达71.41%;城—城流动人口本次流入的前10大省份分别为广东、上海、北京、浙江、江苏、贵州、四川、内蒙古、湖南、重庆,合计占比达80.84%。可见,不管是首次流动还是本次流动,位于珠三角、长三角、京津冀核心区的广东、上海、浙江、江苏、北京始终是城—城流动人口流入的热点区域;而且本次流入地为上述5个省份的比重(67.60%)较之首次流动(58.13%)提升明显,说明随着在外流动时间的延长,城—城流动人口往这些区域集中的趋势在加强。
表6 城—城流动人口的流出地和流入地

Tab.6 The origin and destination provinces of the urban-urban floating population

流出地(户籍)省份 首次流入省份 本次流入省份
排序 省份 占比/% 排序 省份 占比/% 排序 省份 占比/%
1 广东省 9.97 1 广东省 22.71 1 广东省 24.31
2 安徽省 7.22 2 北京市 11.29 2 上海市 13.91
3 江苏省 6.90 3 上海市 10.28 3 北京市 12.90
4 湖南省 6.76 4 浙江省 6.94 4 浙江省 8.78
5 四川省 5.66 5 江苏省 6.91 5 江苏省 7.71
6 湖北省 5.64 6 四川省 3.15 6 贵州省 2.96
7 河南省 5.06 7 湖南省 2.85 7 四川省 2.82
8 黑龙江省 5.05 8 内蒙古自治区 2.47 8 内蒙古自治区 2.51
9 江西省 4.68 9 辽宁省 2.43 9 湖南省 2.48
10 河北省 4.61 10 贵州省 2.38 10 重庆市 2.46
11 浙江省 3.95 11 湖北省 2.34 11 福建省 2.14
12 重庆市 3.26 12 福建省 2.29 12 新疆维吾尔自治区 2.09
13 内蒙古自治区 3.26 13 新疆维吾尔自治区 2.17 13 辽宁省 1.67
14 贵州省 3.25 14 重庆市 2.15 14 山西省 1.66
15 山东省 3.16 15 山西省 1.82 15 天津市 1.29
16 辽宁省 2.70 16 安徽省 1.81 16 广西壮族自治区 1.25
17 山西省 2.69 17 河北省 1.64 17 海南省 1.03
18 广西壮族自治区 2.48 18 山东省 1.62 18 安徽省 0.98
19 福建省 2.25 19 黑龙江省 1.46 19 云南省 0.95
20 吉林省 2.14 20 河南省 1.46 20 黑龙江省 0.93
21 新疆维吾尔自治区 1.80 21 天津市 1.44 21 湖北省 0.88
22 陕西省 1.64 22 广西壮族自治区 1.34 22 河北省 0.80
23 甘肃省 1.57 23 江西省 1.29 23 山东省 0.67
24 天津市 1.02 24 陕西省 1.11 24 甘肃省 0.65
25 云南省 1.00 25 云南省 1.09 25 陕西省 0.57
26 海南省 0.92 26 海南省 1.04 26 河南省 0.46
27 上海市 0.41 27 吉林省 0.95 27 吉林省 0.45
28 青海省 0.30 28 甘肃省 0.79 28 江西省 0.28
29 北京市 0.29 29 青海省 0.22 29 青海省 0.19
30 宁夏回族自治区 0.28 30 宁夏回族自治区 0.16 30 宁夏回族自治区 0.15
31 西藏自治区 0.07 31 西藏自治区 0.13 31 西藏自治区 0.07

注：根据2017年中国流动人口动态监测调查数据统计(因数据所限,未包括港澳台地区)。

通过分析城—城流动人口区域间流动路径发现(表7),城—城流动人口首次流动(从户籍地省份到首次流入省份)的路径达到871条,排名前10路径的比重合计占29.12%;本次流动(从首次流入省份到本次流动省份)的路径降至815条,排名前10路径的比重升到了58.34%,说明城—城流动人口后续区域间流动的空间集聚程度在加强。此外,尽管首次流动和本次流动路径中均有中西部省份间的路径进入前10位,但城—城流动人口在广东、北京、上海、浙江、江苏5个省份内部流动的比重明显偏高。我们还可以根据2017年流动人口动态监测调查数据,分析包括来自农村的所有流动人口进入城市后其后续城市间流动的空间格局。分析结果表明,55.68%的流动人口在进入首次流动城市以后还发生过城市间的再次流动行为。由表7可见,流动人口后续城市间再次流动同样表现出区域聚集的特征,排名前十的路径合计占到了61.44%,其集聚程度甚至还要高于城—城流动人口;中西部仅有贵州—贵州、内蒙古—内蒙古、四川—四川3条进入前10榜单,55.73%的城市间再次流动发生在广东、浙江、江苏、上海、北京、福建6个省(市)内部或之间。
表7 城-城流动人口区域间流动和流动人口后续城市间流动的前10路径

Tab.7 Top 10 migration routes of floating population's interregional mobility

排序 城—城流动人口 流动人口后续的城市间流动
首次流动 本次流动 本次流动的前10路径 占比/%
前10路径 占比/% 前10路径 占比/%
1 广东—广东 8.64 广东—广东 18.97 广东—广东 24.05
2 江苏—江苏 2.85 北京—北京 9.74 浙江—浙江 11.44
3 湖南—广东 2.83 上海—上海 8.71 江苏—江苏 5.69
4 河北—北京 2.43 浙江—浙江 5.53 上海—上海 4.71
5 湖南—湖南 2.30 江苏—江苏 4.88 北京—北京 4.64
6 四川—四川 2.20 四川—四川 2.31 福建—福建 2.95
7 江苏—上海 2.12 贵州—贵州 2.23 广东—浙江 2.25
8 内蒙古—内蒙古 1.99 内蒙古—内蒙古 2.21 贵州—贵州 2.02
9 安徽—上海 1.89 重庆—重庆 1.91 内蒙古—内蒙古 1.90
10 浙江—浙江 1.87 新疆—新疆 1.85 四川—四川 1.80

注：根据2017年中国流动人口动态监测调查数据整理。

由此可见,尽管如前所述东部沿海地区的流动人口(农民工)的占比在降低,但位于珠三角、长三角、京津冀核心区的广东、上海、浙江、江苏、北京对城—城流动人口的吸引力却依然十分强劲,同时也是整体流动人口群体后续城市间再次流动的热点区域。长期来看,大城市落户限制全面取消,超大城市、特大城市落户限制松动是主流趋势,产业优势大、高校数量多、大学生集中的东部及其城市群作为人口城市间流动的热点中心将进一步极化。这种态势既推动了东部地区尤其是其主要城市群的经济发展,也对其城市基本公共服务配套和城市治理等带来巨大挑战;而且它所带来的人力资源配置效应显然不利于广大中西部地区和东北地区的社会经济发展。事实上,尽管西安等中西部地区的省会城市近年来的“引才”效果显著,但目前上述区域高端行业从业人口增长乏力⑤(5参见21世纪经济报道发布的《1000万人口的西安遭遇“成长的烦恼”：高端行业就业人口增长乏力》(http://baijiahao.baidu.com/s?id=1651527220990239856&wfr=spider&for=pc,2019-11-29)。),中西部整体对城—城流动人口的吸引力仍不尽如人意,东北地区的城镇户籍人口外流形势依然严峻。党的十九大提出了实施区域协调发展战略,其重要内容之一是“强化举措推进西部大开发形成新格局,深化改革加快东北等老工业基地振兴,发挥优势推动中部地区崛起,创新引领率先实现东部地区优化发展,建立更加有效的区域协调发展新机制”。显然,目前城—城流动人口区域间流动的空间格局并不适应实现上述战略和目标的需要,如何协调两者之间的关系是相关部门需要予以应对的一个重要问题。

2.3 以户籍城镇化主导的农业流动人口市民化面临多重障碍

农业流动人口市民化是人口城镇化的必然趋势,在区域差异短期难以消除、户籍改革难以一步到位的情况下[29,30],前述依靠落户政策调整、以吸纳高素质流动人口为主导的户籍城镇化的提升是特定历史环境下的产物,在一定程度上助推了部分流动人口的市民化,但长远来看,这种特殊的城镇化路径其作用是有限的。
国家统计局数据显示,自2014年以来,中国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率之间的差距逐年缩小,但2018年户籍人口与常住人口城镇化率相差16.21%,表明二者差距有轻微扩大之势⑥(6参见时代财经发布的《国家统计局：2018年户籍人口与常住人口城镇化率相差16.21%》(http://www.time-weekly.com/index.php/post/256878E:\customXml\item2.xml, 2019-02-28)。),农村流动人口户籍城镇化之路仍面临多重障碍。特别是基于城市规模的落户政策导向与流动人口实际的落户需求间存在矛盾,户籍城镇化对流动人口市民化的推动作用更是受到限制。一方面,虽然积分落户政策为流动人口落户城镇打开了一条通道,但超大城市、特大城市依然有着坚固的政策和制度性障碍,能够符合其落户条件并最终得到落户资格的流动人口几乎是微乎其微的。例如,2018年北京首次公布实施积分落户制度,当年有124657人申请,但最终仅6019人进入名单,仅占4.8%;广州2018年度积分入户指标明确为7000个,但截至2018年5月广州市外来人口达到960多万人⑦(7参见搜狐新闻报道发布的《2018年北京积分落户名单公示,公示6019人,最低分值90.75》(http://www.sohu.com/a/259623215_100244337,2018-10-15);《2018年广州积分入户：看完这个你还有多少胜算?》(http://www.sohu.com/a/256878299_100134400,2018-09-29)。)。今后,随着落户政策和标准逐渐明晰化,大城市对落户流动人口的选择性可能会更加聚焦于年轻化、高学历、在本地 就业长期化或创业的群体。在城市公共资源有限的情况下,普通劳动者的权益和需求难免相应地被忽视,农村流动人口户籍城镇化之路将更为艰难。另一方面,虽然部分大城市与绝大多数中小城市和小城镇的规划导向及现实政策都是全面或有序放开落户限制,但由于户籍附着的集体财产收益权、宅基地使用权等政策体系不完善,许多农业转移人口也不愿意将户籍迁入,政策实施的效果远远达不到改革当初的预期。例如,作为全国新型城镇化2个省级试点之一的安徽省,其16个地级市实施农民进城落户“零门槛”,但实施1 a来芜湖、阜阳、宿州等地级市城区新增落户人口均不超过7000人,其中户籍人口600万人的宿州市,实施1 a来城区落户人口仅新增2927人[24];而认为迁移户口没有什么好处是流动人口在中小城市的落户意愿低、不想迁移户口的主要原因[31]。
党的十九大报告提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化”;《2019年新型城镇化建设重点任务》中更是将“积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户”“推动大中小城市协调发展”设定为重要任务。显然,目前农业转移人口市民化的意愿和需求与国家的宏观政策导向间存在冲突,因此,采取措施提高农业转移人口在中小城市和小城镇落户的积极性,是相关部门需予以高度重视的一项重要工作。

3 城镇化中后期人口迁移流动形式转变的政策应对

面对人口迁移流动形式转变所带来在人口迁移流动与城镇化上的新趋势和新挑战,本文认为可从以下4个方面入手做出政策应对：

3.1 建立多层次的流动人口城镇化空间承载体系,全面推进农村流动人口市民化

随着愈来愈多的流动人口将两栖生计的重心向城镇地区转移,在流动人口市民化的空间载体选择上,建立具有发展梯度的多层次流动人口城镇化承载空间至关重要。(1) 城市群和都市圈等经济优势地区仍将是未来中国人口城镇化的主要空间载体,上述区域当前最紧迫的问题是消解“存量”人口城镇化任务。鉴于城市群和都市圈中心城市短期内不太可能全面取消落户限制,因此超大特大城市在落实调整完善积分落户政策、简化落户手续的同时,更应推进基本公共服务均等化进程,逐步弥合流动人口与户籍人口之间的基本公共服务差距,促进流动人口的常住市民化。(2) 一般大城市和中小城市,尤其城市群和都市圈周边城市需高度重视住房、教育等对流动人口的城镇化效应,全面投资教育、可支付住房、社会保障、社区建设、公共空间等基础设施建设和制度创新,全方位和大幅度提升对流动人口长期居住、有序定居与落户的吸引力,破解流动人口落户意愿高度集中在大城市的格局。(3) 小城镇和城镇要素高度发达的乡村地区应超越城乡二元的分立,打造城乡两栖人口的第三条城镇化之路。以乡村振兴战略的深度实施为抓手,创新城乡双向流动和循环机制,鼓励农业转移人口就近向城镇转移落户,促进农村人口的就近、就地城镇化,创造新的人口城镇化的空间载体。

3.2 转变传统的城市治理方式,加速推进基本公共服务均等化进程

在城市治理方式、尤其是公共服务配置上,要改变以往对巨大规模的流动人口在社会治理、尤其是公共服务供给上采取的排斥性管理方式,探索基于人口流动规律的社会治理方式,创造包容和公平的城镇空间。(1) 公共服务配置须以常住人口为基数,通过完善公共服务设施配置,尤其是保障性住房、教育、养老等公共服务的有效供给和精细化配置,推进不同区域不同规模城镇间、同一城镇内不同区域间的基本公共服务均等化。(2) 打破以往倾斜式的择优选取方式,在重视吸引人才的同时,要进一步关注普通流动人口差异化和多样化的生活发展需求,推动同一城市内部不同群体的均衡发展,有效满足流动人口多元化、多层次、个性化的需求。也就是说,城市公共服务供给既要满足高素质劳动者的权益需求和自我发展,也要更有效地回应普通劳动者的生活和发展需要,帮助他们融入城镇,进而让所有人共同感受美好城市生活的品质和温度。

3.3 深化落实区域协调发展战略,破解流动人口空间分布高度集中的问题

人口迁移流动和城镇化政策的制定应切实贯彻区域协调发展战略,重视不同区域、不同规模城市之间和城镇体系内部不同级别和类型聚落间的协调发展,在此基础上引导人口在区域间和城市间的有序流动和合理分布。(1) 要在东部地区创新引领、率先实现优化发展的基础上,强化举措进一步推进西部大开发、中部地区崛起、东北等老工业基地振兴等国家战略的实施,尤其是要提升东北和中西部地区对于人才和高质量劳动力的吸引力,同时扩大产业承接力度、创造更多的就业机会,以提高来自这些地区的流动人口主动回流创业或就业的积极性和可持续性,改变目前流动人口高度集中于东部地区若干城市群的局面。(2) 经济发展优势区域、尤其是东部城市群地区应加快推进土地、户籍、社保、医疗、教育、交通等多个领域的改革,重点提升都市圈外围城镇的基础设施和公共服务水平,加快城市核心区和外围地区在基本公共服务、社会治理等方面的一体化进程,引导流动人口向都市圈外围城镇扩散,疏解中心城市流动人口高度集聚带来的压力。

3.4 以回流劳动力为支撑,着重提升中西部小城镇自我可持续发展能力

随着乡村振兴战略的深度实施,传统城乡的二元分立将被打破,城乡将实现新的发展均衡。中西部地区应以此为契机,在增强核心大城市对人才和高质量劳动力吸引力的同时,以回流劳动力为支撑,着重提升小城镇自我可持续发展能力。(1) 积极承接东部地区转移的产业,重点提高县城和中心镇的竞争力与吸引力,并通过税费减免、场地安排、实施创业就业培训、搭建融资平台等,有序引导流动人口返乡创业和就业,加速回流规模和趋势,为城镇体系和格局变革注入新的动力。(2) 充分利用流动人口回乡购房的规模效应和就地就近城镇化效应,依托住房保障、购房补贴、子女教育等导向性政策,引导回流人口直接落户城镇,促进县域城镇化率的提升。(3) 继续强化人口回流及其带动的返乡经济,充分发挥回流劳动力在就业选择、生活追求等方面已具有强烈市民化特征的社会发展效应,加快补齐小城镇公共服务和生活品质的短板,推动小城镇的内涵化发展,从城镇化空间体系中的“底层城镇”稳固中国城镇化的发展根基。

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