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2019 , Vol. 38 >Issue 11: 1735 - 1746

DOI: https://doi.org/10.18306/dlkxjz.2019.11.009

Articles

Spatial impacts of the geopolitics of non-state actors and their formation pathways

  • LIU Xiaofeng 1, 2 ,
  • GE Yuejing , 1, 3, * ,
  • HU Wei 1 ,
  • HUANG Yu 1 ,
  • MA Teng 4
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  • 1. Faculty of Geographical Science, Beijing Normal University, Beijing 100875, China
  • 2. Department of Geography, The University of Hong Kong, Hong Kong 999077, China
  • 3. Academy of Plateau Science and Sustainability, Xining 810008, China
  • 4. Economics and Management School, Hangzhou Normal University, Hangzhou 311121, China

Received date: 2018-12-21

  Request revised date: 2019-05-01

  Online published: 2019-11-28

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National Natural Science Foundation of China, No(41801132)

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Abstract

With the emergence of global governance, non-state actors have increasingly attracted attentions around the world as a key participant of governance, although nation state is still the most important actor. As the Belt and Road initiative being promoted around the world, it becomes unavoidable to deal with the relationship with numerous non-state actors along the road. Many disputes between Chinese enterprises and foreign stakeholders are embedded in the complex social relations, which cannot be completely solved through official agreements or negotiations between the states. But non-state actors play an irreplaceable role in the generation and settlement of these problems. Geopolitics, particularly critical geopolitical theories (a key branch of geopolitics), and global governance theories have emphasized studies of diverse actors and their interpretation of international affairs, raising the necessity to examine the role and influence of non-state actors. Therefore, it is necessary to inspect their roles. However, the research on the geopolitics of non-state actors is under-developed, especially lacking the thinking from a spatial perspective. This article examines the impacts and the pathways of influence of non-state actors on the basis of existing studies to provide some references for understanding the role of non-state actors. First, this article examines the conception and classification of non-state actors. Then their geopolitical influences in space and pathways of these influences are explored, aiming to improve the framework for understanding non-state actors theoretically and instruct China's international cooperation in practice. We drew conclusions as follows. First, although non-state actors have not shaken the status of nation state on the world stage, they do have unique and irreplaceable roles to play in many issues. They not only act as the extension of states or governments on some occasions, but also make a breakthrough on traditional national border and territory. Second, they have both positive and negative impacts in the process of interacting with state actors in international spaces. The impact can be understood by the question that how non-state actors participate to change the security space, the institution space, the perception space, and the power space in the world. Third, the main approaches that non-state actors adopt comprise participating in and maintaining global governance, molding geopolitical imagination and perception, as well as adjusting the geopolitical space and borders. At last, drawn from what is found above, this article puts forward that in the ongoing global processes, Chinese government and enterprises need to attach importance to the power of various non-state actors and the coordination of their relations. When dealing with the relationship with them, it is counterproductive to simply define them as collaborators or challengers of the state actors. This article also proposes some ways to cope with the potential impacts of non-state actors, such as enhancing dialogue, expanding cooperation, improving management, staying alert of possible threats, and encouraging China's non-state actors to participate in international affairs actively.

Key words： non-state actors; nongovernmental organizations; international organizations; critical geopolitics; global governance; geopolitical space

Cite this article

LIU Xiaofeng , GE Yuejing , HU Wei , HUANG Yu , MA Teng . Spatial impacts of the geopolitics of non-state actors and their formation pathways[J]. PROGRESS IN GEOGRAPHY, 2019 , 38(11) : 1735 -1746 . DOI: 10.18306/dlkxjz.2019.11.009

20世纪70年代以来,尤其冷战结束之后,随着全球化的推进,非国家行为体数量急剧增多。以国际组织为例,截至2019年初,国际组织年鉴(Yearbook of International Organizations)统计的包括国际联合会、政府间组织、专业团体等在内的国际组织数量就超过7万个。这些非国家行为体在国际社会日益活跃,成为国家之外参与全球治理的重要力量。全球治理是不同的个人、公共或者私人团体共同处理公共事务的综合,不同利益和各种冲突期待通过这一过程得到调和(Rosenau et al, 1993; Rosenau, 2009)。它反映着世界政治秩序的变化,国际社会的空间结构从主权国家占据和控制的较为单一的状态向多元的、复杂的空间结构演变(米格代尔, 2013)。虽然主权国家在国际多边机制中仍然是最重要的行为体,但其能力和意愿往往差别较大,使得很多问题的谈判和解决进展缓慢(Risse, 2011),引起国际公共事务中的“公地悲剧”,而非国家行为体则常常补充性的作为国际公共事务的推动者和公共产品的提供者,与主权国家一道参与全球治理,成为影响世界政治的重要力量。大量非国家行为体越来越多地在政治、经济、文化、教育、环保等领域发挥影响,在国际发展、全球安全等方面的政策制定和实施上也扮演着重要角色。随着各国全球参与程度的提高,国家的政治经济、外交观念、地位等越来越多地受到国际制度、规范等影响(苏长和, 2002),而各种国际组织、非政府组织(NGO)、个人等非国家行为体就是这些国际制度和规范的重要主体和载体。“一带一路”是中国积极参与全球治理的重要倡议,在该倡议的引导下参与国际事务和开展国际合作的企业和部门日益增多,在此过程中不仅要处理与其他国家的关系,而且要面对众多非国家行为体。深入地认识这些行为体和了解他们的行为逻辑对于“一带一路”顺利推进有着实践上的重要意义。
国际关系领域对非国家行为体已有一定的研究,几个主要流派对非国家行为体的认识不断发展。现实主义强调民族国家之间的关系和利益争夺,强调军事力量的重要性,对非国家行为体的关注较少。自由主义则不仅仅强调国家,还关注各种有组织的公司以及社会团体等的作用。这些并非国家主体但在国际关系、世界政治中发挥影响的主体被统称为非国家行为体,逐渐引起相关学派的关注。其中,新自由主义开始关注国家间经济因素和跨国私有部门的作用,有学者认为“世界市场上不以人的意志为转移的力量更多来自私有企业而非国家政府间的合作”(多尔蒂等, 2003),还有学者则指出不同利益的国家或其他独立个体可能会组织起来推动发展或者实现对旧有体系的破坏,形成国际组织机构等跨越国界的合作机制,这些行为体在某些国家力量被削弱的领域甚至表现出更强的权力(Keohane, 1990; 基欧汉, 2001; 基欧汉等, 2002)。由新自由主义延伸出的多元主义和相互依存理论则主要关注跨越国家边界的非国家行为体如何形成跨国的冲突和合作等关系,以及这些行为体如何影响国家之间的关系(Smith et al, 1996)。随着女性主义思想的发展,国际关系研究也开始关注个人的政治生活经历和在世界政治中的作用,而不仅仅是拥有强大权力的国家政府等。另外,建构主义开始讨论世界政治是如何被社会建构的,其中各种非国家行为体通过分享知识、物质资源以及实践等方式形成跨国和国际间的复杂社会关系网络,这些关系建构起国家对世界的看法以及对自身在世界中角色的认识(倪世雄, 2001)。
地缘政治基于时空演变视角研究国际关系行为体之间的互动,但其对非国家行为体的探讨仍十分缺乏。经典地缘政治研究与国际关系中的现实主义一脉相承,大都立足于国家中心主义视角,关注地理因素对国家行为和国家间关系的影响,考察国际地缘格局、国家间空间冲突、国家利益空间分布,着重思考民族国家空间形态(胡志丁等, 2014),判断国家在世界上的地位并以此制定国家发展的策略(杜德斌等, 2015),对非国家行为体及其在国际社会中的作用存在一定的忽视。而非国家行为体的兴起是否给传统的地缘政治秩序带来了冲击,这一问题值得引起地缘政治研究的关注。随着批判地缘政治的发展,学者们开始强调国际政治的参与主体由国家单一主体向多元主体转变,开始关注非国家行为体等在世界上的位置和作用。批判地缘政治学认为,对地缘政治的理解并不是单一的,而是多元的,是不同主体相应的表征与实践的集合(Tuathail et al, 1992; Tuathail, 1999; Dodds, 2005),批判地缘政治的重要研究内容便是通过对文本、话语等的分析去挖掘这些主体和他们对地缘政治的理解,探索知识和话语的权力竞争(陈玉刚等, 2012; 胡志丁等, 2015)。因此,个人和非国家组织也能够加入全球网络或者进行跨国实践(王雨, 2017),地理知识的生产和权力的运作也嵌入多元主体的互动过程中(Kuus, 2012),NGO和个人等原本相对弱势的非国家行为体的地位和作用正在上升(王礼茂等, 2016)。地缘政治领域针对非国家行为体已有的研究认为全球化背景下非国家行为体的跨国行动实际上是持续的去领域化和再领域化的过程(Brenner, 1999a, 1999b),重新定义和塑造着国家主权领域占据或者控制的范围(约翰斯顿, 2004),使主权的概念和范围不再是固定不变的。Jeffrey等(2012)认为对NGO等非国家行为体的地缘政治研究应当考虑2个方面：一是非国家行为体传达出反地缘政治的视角,寻求突破当前地缘政治秩序其他可能的制度和治理选择;二是非国家行为体作为当前地缘政治制度的延伸帮助国家政府实现对主权或领域范围等的控制。其中,反地缘政治的观点表明非国家行为体推动着去领域化的过程,即在一定程度上规避和减弱了国家的领域性;而后一方面将其作为国家延伸、国家进行空间再建构的工具,对国家领域进行尺度转换或尺度重构,是一种再领域化的表现(Popescu, 2008; 刘云刚等, 2015)。
当前地缘政治相关研究主要集中在对非国家行为体重要性的认识以及非国家行为体的功能等方面,相对缺乏空间性思考;不论是国际关系还是地缘政治学科对非国家行为体的概念和范围的界定都并不明确,没有形成统一的认识和划分框架,对非国家行为体的概念阐释尚不完整;另外,大多考察非国家行为体影响的结果,而较少分析其发挥这些影响的具体过程或运作途径。因此,本文基于地理学的空间和尺度等思想,从非国家行为体的概念出发,识别其分类,归纳其特点,探寻非国家行为体的地缘政治影响及其实现途径,理论上完善对非国家行为体的认识,实践上为“一带一路”建设中与相关行为体的相处提供一定参考。

1 非国家行为体的定义、分类和特点

国际政治行为体传统上可分为国家行为体和非国家行为体(苏长和, 1998),它们是国际行为的基本单位。前者是国际法律和政治的最基本实体,是得到国际法承认的、拥有独立领土主权的国家(政府),对生活在其边界之内的人们拥有管控的权力(加拉尔等, 2013),并且其成员有着共同的历史领土和记忆,也共同享有和承担法定的权利与义务。国家一般具有4要素——人口(居民)、领土(土地)、政府(组织)和主权(权力)(王恩涌, 1998)。而后者的概念和范围没有统一明确的定义,通常是指除国家之外可以独立参与国际事务、能够开展统一行动的实体(李金祥, 2008),其内部有着除国家共同体以外的其他的身份认同,甚至形成自己的规范准则。非国家行为体是世界治理的一种自由主义形式,其基本特征为：① 具有一定独立性,可以独立决策和开展行动;② 可以开展跨国行为或建立跨国关系、联系,产生跨国性的影响力(李金祥等, 2007)。非国家行为体与国家最为本质的区别在于国家有着相对完整的主权,有着处理内外事务的最高权力,而非国家行为体不享有主权或只拥有部分主权,具体两者特征的差异如表1。需要指出的是,虽然两者在很多方面的特征表现出差异,比如国家的活动领域广泛,军事、外交是其较为典型的在国际舞台上的活动,而除国际组织之外的多数非国家行为体从事的领域相对单一,且主要集中在环保等领域;但是,特定情况下,两者的目标和从事领域会存在交叉甚至重合,从而导致合作或冲突。如国家和环保组织等非国家行为体在全球环境问题上的合作,又如国家与恐怖组织等非国家行为体的武装军事对抗。
表1 国家行为体与非国家行为体的特征比较

Tab.1 Comparison on the characteristics of state and non-state actors

比较内容 国家行为体 非国家行为体
组成 由一定范围内固定居民和领土构成 不同背景但在某方面有相似利益或目标的人群的联合
稳定性 相对稳定 成员、地点不完全固定,流动性较大
目标 追求国家利益 多关注全球公共利益或特定群体的利益
领域范围 综合(社会、经济、军事等各方面) 有的综合(如国际组织)、有的专门(如环保组织)
代表领域 军事、外交等 环保、人权、宗教、经济等
合法性 国际法承认的主体,享有和承担国际法规定的权利和义务 合法性不一,权利和义务有限
权力特征 强权力,作为直接决策者施加影响 弱权力,通过影响国家决策发挥作用
对非国家行为体类别的划分和范围的划定,不同学者有着不同的方式。最为常见的是只将国际政府组织和国际非政府组织纳入非国家行为体中,而有学者认为还应当引入跨国组织、次国家行为体等类别。国际关系的多元主义理论则将非国家行为体定义为跨国进行组织的行为体,主要关注恐怖组织和跨国公司等(Smith et al, 1996)。基欧汉等(2002)强调的非国家行为体则包括跨国公司、恐怖组织以及国际组织,关注它们对国际体系的重构。李金祥(2008)提出以政府间国际组织和跨国行为体2大类来划分非国家行为体。Arts(2003, 2006)最初将政府间组织、非政府组织和跨国公司划为非国家行为体的主要类别,后来又将知识社群(Epistemic Communities)和其他类别(恐怖分子网络、专业组织等)纳入其中。然而,上述定义和分类方式仍较为模糊和零散,且大都着眼于国家及国家之上尺度的组织机构,忽视了国家以下层面参与世界政治事务的主体。而很多能够建立起跨国联系的国家内部的行为体,即次国家行为体,也在国际政治中发挥重要影响,应当纳入国际政治非国家行为体的范畴。尺度是人文地理学的基本概念之一,不仅能够对认知对象的范围和层级进行划分,而且能提供一种认识论框架(刘云刚等, 2011; 王丰龙等, 2017)。基于尺度思想,本文按照尺度特点将国际政治中的非国家行为体划分为3大类(图1),分别为：超国家行为体(如国际政府间组织、区域国家联盟)、跨国行为体(如国际非政府组织、跨国公司、跨国暴力集团)、次国家行为体(如具有国际影响的地方非政府组织、企业、个人等)。
图1 国际政治行为体类别划分

Fig.1 Classification of international political actors

3种类型的非国家行为体在国际事务中的角色和影响力存在一定差异。总体而言,超国家行为体的影响、作用范围和领域较广,在推动国际议程上有较高的话语权;跨国行为体次之,而次国家行为体的影响范围相对有限。某一特定的非国家行为体的类型并不固定,可能因其构成或行动等的变化而发生变动,因此这些类型是相互交织的,如地方非政府组织能够通过与其他国家的地方非政府组织建立联系或联盟的方式形成跨国网络,发挥类似跨国行为体的作用。

2 非国家行为体地缘政治的空间影响

国家在当今的世界政治体系中依旧是发挥决定性作用的行为体,但是非国家行为体也拥有一定的经济能力和全球性权力来影响国家行为体的决策和行动(时殷弘, 2001)。依据地缘政治学研究主要关注的对象和主题,本文主要从安全、制度、认知和权力空间4个方面对非国家行为体的影响进行梳理。其中,安全空间用以维持基本生存,制度空间用以实现社会、经济等的组织和发展,认知空间用以形成行动的规范和观念,权力空间用以形成排异的、独有的领域范围。

2.1 非国家行为体对安全空间的影响

安全是行为体生存发展的基本需求,也是地缘政治研究的重要主题。随着国际安全体系向后冷战时代体系转变,在研究范畴上,国际安全研究由军事向经济、能源、网络、环境等领域拓展,在研究尺度上,从国家层面“向上”(国际)和“向下”(国内)延伸(刘玉立等, 2013)。非国家行为体是影响国际安全体系结构转型的重要因素(高望来, 2014),主要表现为影响安全空间的管理、安全/危险空间的营造和扩散等。
一方面,非国家行为体参与到国家安全威胁或冲突的空间管理中,为维护世界和地区安全作出积极努力。国际组织和区域国家联盟等超国家行为体参与到安全预警和援助等积极的国家安全工作和全球安全维护之中,在国际安全空间发挥着正面影响和推动作用。如联合国被授权维护全球秩序中的和平与安全(张文彬, 1996),维和部队在一系列冲突和争端中发挥作用。一些跨国行为体非政府组织、次国家行为体的群体和个人有时也扮演着冲突管理的重要角色,在区域或小范围内发挥作用。如“大赦国际”和“人权观察”等国际非政府组织全面参与到非洲跨国性冲突的预警、调解、援助和重建等过程(罗建波, 2008)。
另一方面,非国家行为体可能营造危险或冲突的空间,与国家行为体产生冲突对抗。非国家行为体的流动性、不确定性等特点可能会给多个层次上的安全问题带来挑战甚至威胁,成为在国家领土之外空间发挥政治、军事等影响的载体(刘德敏, 1993; 李灿松等, 2015),有时甚至成为暴力、冲突产生和空间扩散的来源(Korson, 2015; Mahapatra, 2016),这种危险多来源于非法的跨国行为体和次国家行为体。随着国家之间相互约束的加深,如多国之间《不扩散核武器条约》的签订和各国作出的人权承诺反而使得国家行为体在军事的使用上相对于暴力非国家行为体受到更多束缚,非国家行为体成为对国际安全空间的重要威胁。1989—2016年间,非国家的冲突数明显增长,尤其是2010年以来的冲突数居高不下(图2),可见恐怖组织和个人等非国家行为体对国际安全空间造成了一定的损害。国际恐怖组织对国家的认同度通常较低,且活动具有极强的时间和对象上的不确定性和空间上的跨国性,成为国际社会广泛关注的问题,对国际空间安全造成极大损害。除了恐怖主义等跨国行为体的群体性力量,信息时代的发展使得情报员、黑客等次国家行为体拥有更强大的全球性力量,如斯诺登在国际社会披露美国窃取其他国家信息的“棱镜计划”,挑战着美国的安全空间,甚至改变国际局势(Bauman et al, 2014)。因此,国家行为体并不是总与非国家行为体进行积极的互动,尤其是在军事等涉及国家核心利益方面(刘鸣, 2002)。
图2 1989—2016年间非国家的冲突数目变化

注：数据来源于Uppsala Conflict Data Program数据库。

Fig.2 The number of non-state conflicts, 1989-2016

2.2 非国家行为体对制度空间的影响

非国家行为体通过影响国际制度、政策等的制定与实施参与国际制度性事务,而政治地理学最关注的是非国家行为体是否影响到这些制度在不同尺度空间的产生与落地实施。国际组织和国际非政府组织等能够在全球治理体系中与国家进行协商谈判,制定全球或跨国性质的协定、规则和制度,在空间上主要体现为非国家行为体影响着国际制度适用或扩散的空间范围,或通过影响不同尺度空间上的制度制定和落实。
非国家行为体主导或参与的国际制度、规则往往能够突破国家领域的限制,影响或改变制度空间范围。超国家行为体在很多领域的国际性事务中具有制度制定的主导地位,如联合国发布的《金伯利进程国际证书制度》要求每一颗进入市场的钻石必须有证书,从而限制了暴力集团交易的“血钻”的空间流通,使之难以进入国际市场,实现了非法商品传播的空间性控制(Smillie, 2013)。跨国行为体和次国家行为体也能够助力某些领域全球或区域性规范或准则的形成。例如国际非政府组织世界自然保护联盟(IUCN)编制的濒危物种红色名录(IUCN Redlist)通过评估不同物种的濒危程度,成为世界范围内动植物保护的参考标准。
非国家行为体能够推动国际、国家、地方等不同尺度上制度的产生与落实。跨国行为体因其跨越国家边界和不同尺度的强流动性特征而更容易产生这种跨尺度的制度影响。如环保类的国际NGO对国家尺度上的政策影响通常通过“双向的博弈”(Downie, 2014)得以实现,一方面通过推动国际环境标准和环境协定的形成来给国家内部的环境政策和制度施压,另一方面又通过影响国内地方尺度上政策或价值观的方式来改变国家在国际外交中的环境行为,进而推动国际尺度上环境制度的改进(刘晓凤等, 2018)。另外,个人等次国家行为体等在全球治理与国际政治社会化环境中不断学习,内化国际规则制度、传播国际体系价值观念(苗红娜, 2014; Sparke, 2017)。

2.3 非国家行为体对认知空间的影响

地缘政治学是对国家的政治和地理意义的书写(胡志丁等, 2015),而这种书写逐渐超越了“国家中心主义”,开始关注人们对地缘政治事件、地缘政治博弈、地缘战略等的认知和想象。全球化进程中,随着地缘政治格局和结构的深刻变动和地缘政治空间的不断演化,世界政治的认知与想象正经历重构(周明, 2014),非国家行为体的话语和行为参与到这种重构过程之中,主要方式有2种：一是影响主体的话语建构,塑造出“国家”这一共同体之外的身份或情感上的认同;二是影响客体的认知过程,具体体现在扩大对具体事件的认知空间范围。
非国家行为体能够在其所影响的范围内塑造出国家共同体之外的身份或情感上的认同,从而影响原有国家行为体的认知建构。认知主体通过话语和叙事的宣传实现塑造客体认知的过程。国家是塑造民众认知的绝对力量,常常基于国家利益的需要向民众弘扬王权主义、国家主义、民族主义等意识,由此一个国家的人对其自然和文化也会产生倾向性的认可、归属和感情依附。非国家行为体的话语使得人们对自身的公民身份进行重新理解,影响着人们对地缘政治的认知(Holzscheiter, 2005; Staeheli, 2015)。例如,欧盟成员国家的公民不仅具有自身国家公民的身份认同,也有欧洲公民的身份认同,成员国公民维护欧盟利益也成为应有之义。
非国家行为体还能够借助特定的概念理念影响客体的认知过程,扩大认知空间的范围。认知客体通过接收外部信息和处理外部信息完成认知的过程。受到语言、文化等背景的影响,不同地区、种族、性别的人认知过程存在较大的差异,对某些概念的理解解读也非常不同。超国家行为体、跨国行为体和次国家行为体发起的行动和传播的信息能够跨越国界,积极打造能够为不同群体所认可的概念,可以不受国界、文化、意识形态等局限,使得其理念得到更加广泛的传播,从而形成更广泛的影响力。例如,联合国世界环境与发展委员会最早在1987年的报告《我们共同的未来》中提出“可持续发展”的理念,后来这一理念随着联合国、环保组织等各方力量的大力推动而被广泛接受,几乎成为全世界人民的共识。

2.4 非国家行为体对权力空间的影响

权力是国际关系和地缘政治都重点关注的话题,经典地缘政治关注国家生存空间和权力空间的争夺,将国家视为通过空间扩张来实现自身发展的有机体,认识权力的空间视角主要体现在对空间冲突的考察和基于地理的权力空间划分2个方面(胡志丁等, 2014),而非国家行为体对权力空间起到了调节原有的国家领域性的效果。Mann(1984)认为权力包含专制的(Despotic)权力和基础设施的(Infrastructural)权力2个方面,而非国家行为体对这两者,尤其是后者的有效利用,既是对现有国家的去领域化,也是对城市、区域和大洲等尺度中政治实体成员身份的再领域化。非国家行为体在权力空间中的具体表现,不仅体现在其参与传统国家权力的空间争夺,而且有时非国家行为体还发展出自身独特的权力空间。
非国家行为体参与和推动着传统的国家权力的空间争夺。国家权力空间最为突出的表现是国家的领土主权,非国家行为体虽然不享有完整的领土主权,但是对传统的国家领土主权造成了一定的挑战。超国家行为体通过变更国家或地区边界、主权范围等政治方式改变传统的民族国家之间的权力空间。如联合国可以通过为冲突区的国家划分边界等途径限定不同国家的范围(联合国, 2005),发挥其在国际空间争夺中的权力;欧盟作为超国家行为体,其一体化程度不断提高的过程实际上也是成员国关税制定、货币发行等国家权力逐步让渡给超国家机构的过程,在很多国际事务上牺牲内部成员国的部分利益而保持一致对外的政策,一体化的过程中在特定的空间范围内失去了一定的主权。跨国行为体和次国家行为体则主要通过社会、文化等方面在权力空间的争夺参与中起着相对微弱但不可忽视的作用,如印度非法移民大量进入中国藏南地区,使得当地原住居民珞巴族的人口比例缩小,以此种方式改变空间人口属性,企图营造出合理占有的现象,使得中印边界争端的解决难度增加(刘玉立等, 2013)。
非国家行为体还通过其跨国行为发展出了国家难以完全约束的自身独特的权力空间,跨国行为体和次国家行为体在这方面的表现尤为突出。如跨国公司凭其雄厚的资金基础和坚实的竞争优势,垄断世界市场,控制产品价格,抢占地方资源,约束当地企业发展的空间(Shiva, 2000),其跨国的生产经营活动还模糊了国家领域,带来国家管辖权的不确定,在一定程度上体现出其影响国家的经济权力(Sage, 1999)。同样作为跨国行为体的国际NGO则可以通过跨国的城市网络营造自己的权力空间(Taylor, 2004, 2005)。国际移民等次国家行为体通过流动性实践来摆脱国家设置的物理上的边界线,而这种跨国实践产生了国家所难以控制的权力(Collyer et al, 2015)。

3 非国家行为体地缘政治空间影响的实现路径

不同类型的非国家行为体都对地缘政治空间发挥着重要影响,涵盖安全空间、制度空间、认知空间和权力空间等方面。不同类型的非国家行为体有着不同的行动和能力,其影响有时是单独发挥的,有时会产生对抗作用,更多时候则是协同作用共同发挥影响。虽然非国家行为体大多有着自己的领域定位,但在现实中,同一事件会牵涉多方在不同方面的利益,因此不同领域、不同地方的非国家行为体可能在同一事件中都针对自己的目标采取行动,其活动领域和范围会呈现出一定的交叉和不确定性。不同类型、甚至同种类型不同目标的非国家行为体之间可能会相互支持联合,也可能会产生冲突对抗。如超国家行为体可能通过资金赞助、项目合作等方式支持其他2类非国家行为体,也有可能通过军事镇压等方式抑制其他非国家行为体的行动。
地缘政治实践的方式日趋复杂,各类非国家行为体影响地缘政治空间的路径也不是单要素驱动,而是多要素多路径的综合。不同类型的非国家行为体可能利用同一种地缘政治实践方式,一种地缘政治实践方式可以驱动多种路径(图3)。基于地缘政治理论和国际关系理论,本文将不同类型非国家行为体影响地缘政治空间的方式划分为3个主要路径,分别为参与和维护全球治理、塑造地缘政治想象与认同、调节和重塑地缘政治空间边界。不同的地缘政治空间影响路径相互作用,共同影响国际社会的安全空间、制度空间、认知空间和权力空间,这四者又相互影响,共同推动地缘空间的变化。
图3 非国家行为体影响地缘政治空间的实现路径

Fig.3 Pathways that non-state actors influence geopolitical spaces

3.1 参与和维护全球治理

非国家行为体参与和维护全球治理的主要途径包括但不限于超国家行为体采取军事行动、提供公共产品、搭建制度平台、制定行业标准以及游说政府部门等。超国家行为体可以通过建立军事部队或防卫联盟参与维和、通过协调谈判进行斡旋与调节、设立安全规则与机制等多种方式维护地区和全球的和平与安全,推进安全空间的治理(李东燕, 2015),还可以通过积极推动环境治理、开展基础设施建设、提供国际援助、加强公共卫生合作等方式,利用自身的资源和影响力为世界范围内提供更多的公共产品。此外,超国家行为体和跨国家行为体还通过参与制定全球性政策与愿景以及建立行业标准、游说政府等方式,构建和影响全球治理的国际秩序。次国家行为体在全球治理中的作用虽然相对较小,但也通过跨国的联系产生与超国家行为体和跨国行为体不同层面的作用。全球治理是各种政治力量博弈的大平台,非国家行为体在参与和维护全球治理进程中的行动,影响和塑造着地缘政治空间。

3.2 塑造地缘政治想象与认同

非国家行为体在地缘政治实践中,通过宣传自身行为、传播科学概念、影响媒体舆论、制造冲突事件等途径影响地缘政治空间。国际社会的舆论认知主要有2类：一是以智库、大众媒体等为代表的精英舆论,二是社交媒体等为代表的普通公众舆论。非国家行为体一方面抗衡精英舆论,打破国家行为体对话语的绝对控制;另一方面引导更广的公众舆论发展,来塑造全球或区域的地缘政治想象和认同。超国家行为体通过传播全球或地区性的概念,跨国行为体通过利用舆论宣传,次国家行为体通过发起号召、制造地方事件等方式积极塑造地缘政治想象。例如,“一带一路”倡议实施以来,西方大众媒体密集发声,构建和输出自身对“一带一路”的地缘政治想象(曾向红, 2016)。冲突事件常常伴随着许多臆测和想象,跨国行为体和次国家行为体也会通过改写事件的叙事和左右人们的想象来建构话语和制造冲突事件。如在叙利亚冲突中,次国家行为体“白头盔”组织通过制作视频营造政府军恶劣形象,主导着许多人对叙利亚政府的认知,引发民众的不满情绪。

3.3 调节和重塑地缘政治空间边界

权力空间政治化产生边界(赵永琪等, 2017),边界在全球化进程中被理解为复杂的、多维的、动态的实体(Laine, 2016),但边界界定地缘空间的功能从未变过。调节和重塑原有的边界是非国家行为体影响地缘政治空间的重要途径。超国家行为体的形成和扩张,常常模糊了主权国家的边界,重构安全空间、权力空间和制度空间的边界。跨国行为体和次国家行为体则通过构建跨国网络的方式将自身影响力从地方或地区投射到国际尺度,不同类型的非国家行为体的合作和跨界互动也会带来地缘政治空间边界的进一步扩大,如上海合作组织与东盟多次合作,共同打击国际恐怖主义,推动安全空间治理,使得双方的影响力投射到更加广阔的空间。次国家行为体通过占据地方和领土开展活动等方式,影响区域地缘政治空间,甚至在一定程度上领域化地方。如缅甸少数民族武装谋求地方自治,控制地方与缅甸政府对抗,使得缅甸出现“国中有国”的局面。非国家行为体作为地缘政治实践的重要主体,通过调节和重塑地缘空间边界,推动着国际政治事务的发展和地缘政治空间的调整。

4 结论与讨论

随着国际交流日益频繁,全球性交往和互相依赖加深,非国家行为体逐渐兴起,也对传统的国家主权概念和传统的地缘政治造成一定的挑战。批判地缘政治强调关注多元主体和不同意义,因此考察非国家行为体的地缘政治角色和影响非常必要。地缘政治学对非国家行为体的关注虽然逐渐增多,但尚未成体系,本文尝试在已有研究的基础上梳理非国家行为体地缘政治的空间影响及实现路径,以期为理解其角色提供参考。本文首先按照尺度对非国家行为体的类别进行了创新性的界定,划分为超国家行为体、跨国行为体和次国家行为体,然后尝试从安全空间、制度空间、认知空间和权力空间等不同的空间表现上梳理非国家行为体的地缘政治影响,接着总结了非国家行为体实现这些空间影响的主要途径,为地缘政治中有关非国家行为体的研究提供了框架性理解。当今地缘政治中国家不是唯一有效的行为体,各种非国家行为体通过不同方式在多个尺度上影响着地缘政治,既有对以国家为中心的地缘政治博弈的延伸,也有对传统地缘政治的突破和重塑,具体可总结为以下几点：一是非国家行为体作为国家在不同尺度的政治决策和行动的补充和调节,影响政策制度等的空间生产或落地;二是非国家行为体可能成为国家越过边界、超出国家领土范围来实现某些跨国目标的载体,成为国家实现政治和安全等目的的手段;三是非国家行为体作为全球公民社会或者部分群体的代表和发声者,实现与国家所追求的安全和利益等完全不同的目标,建构新的理念认同;四是部分非国家行为体容易营造出危险、不确定的空间状态,或者参与到发展空间的争夺之中,形成自己的权力,对国家等对象造成威胁。非国家行为体发挥地缘政治影响的途径主要通过参与和维护全球治理、塑造地缘政治想象与认同以及调节和重塑地缘政治空间边界3种方式。
“一带一路”背景下,中国政府和其他行为体在对外交流与合作的过程中,不仅需要处理与其他国家的关系,更多的是要面对众多具有国际影响力的非国家行为体。这些非国家行为体成为影响中国政府部门、企业、个体等顺利“走出去”的重要因素,在与这些非国家行为体交往的过程中,我们不能将之简单地定义为国家行为体的地缘政治合作者或者挑战者,而是需要从不同角度加以分析和应对。主要应对策略如下：
(1) 加强与相关非国家行为体的对话。通过交流和对话了解境外情况和协调境外关系,使在海外开展的项目更好地落地。如通过与国际环保NGO的对话与沟通,与沿线利益、观念不同的群体进行更好的协调,以降低在境外投资项目的潜在环境影响,预防负面的舆论压力。
(2) 开展与相关非国家行为体的合作。借助某些非国家行为体在特定领域的知识和行动能力,使跨国行动和项目更好地开展。如通过具有较强业务能力的跨国公司谈判或推行海外项目。
(3) 借鉴西方的非国家行为体成功参与全球治理的经验,鼓励中国的非国家行为体积极参与国际事务和开展国际交流。一方面发挥自身国际影响,在重要事情上表达能够代表国内和国家立场或利益的话语;另一方面可以开展多轨道外交,积极鼓励非国家行为体参与国际事务,更好地实现“民心相通”的“一带一路”倡议目标。
(4) 合理管理在境内活动的跨境非国家行为体。为预防某些非国家行为体的潜在危险,应对在境内活动的非国家行为体进行严格审查和合理管理,保证其在合乎法律规定等的范围内行事,发挥积极作用。
(5) 警惕一些非国家行为体的威胁和破坏力量。在进行风险评估时纳入更多对非国家行为体因素的考量,保障中国在境内境外的主权和利益,预防及缓和中国企业、资本等在境内外可能遇到的风险。
非国家行为体的类型多、特点广,难以用统一的特征进行概括,本文的分析尚难以全面概括非国家行为体的相关情况。今后在地缘政治的相关研究中,还需对典型的非国家行为体在国际事务中发挥作用的具体案例进行更为细致和深入的探讨,并着重结合当前中国“一带一路”倡议和相关对外合作项目的实践加以考察。

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