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地理科学进展 >

2024 , Vol. 43 >Issue 10: 2090 - 2106

DOI: https://doi.org/10.18306/dlkxjz.2024.10.014

研究综述

国内外行政中心迁移的研究进展与展望

  • 徐少杰 , 1, 2 ,
  • 王开泳 , 1, * ,
  • 王甫园 1
展开
  • 1.中国科学院地理科学与资源研究所，中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室，北京 100101
  • 2.中国科学院大学资源与环境学院，北京 100049
* 王开泳(1980— )，男，山东滕州人，研究员，博士生导师，主要从事行政区划与空间治理研究。E-mail:

徐少杰(1997— )，男，河南南阳人，博士生，主要研究方向为行政区划与城市地理。E-mail:

收稿日期: 2024-03-04

  修回日期: 2024-05-21

  网络出版日期: 2024-10-23

基金资助

国家自然科学基金项目(42271252)

国家自然科学基金项目(42230510)

国家自然科学基金项目(42371253)

国家社会科学基金社科学术社团主题学术活动资助项目(22STA021)

收起

Progress and prospects of research on the relocation of administrative centers in China and internationally

  • XU Shaojie , 1, 2 ,
  • WANG Kaiyong , 1, * ,
  • WANG Fuyuan 1
Expand
  • 1. Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling, Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China
  • 2. College of Resources and Environment, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China

Received date: 2024-03-04

  Revised date: 2024-05-21

  Online published: 2024-10-23

Supported by

National Natural Science Foundation of China(42271252)

National Natural Science Foundation of China(42230510)

National Natural Science Foundation of China(42371253)

National Social Science Foundation for Social Science Academic Societies Theme-based Academic Activities Funding Project(22STA021)

Fold

摘要

行政中心迁移研究融汇了地理、历史、经济、政治、环境等众多学科视角，探究其历史发展脉络与未来演进趋势，对于提升行政区划设置的科学性、规范性、有效性，推动国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。论文通过文献梳理和文献计量，系统分析了国内外的相关文献，阐明了行政中心迁移的概念属性、研究主题演进、主要研究成果及未来发展趋势。研究发现，行政中心迁移的研究服务于国家战略发展，其研究成果与国家政策形成存在互动关系，有效促进了行政区划研究领域的深化与拓展。此外，行政中心迁移研究领域展现出的历史连续性及跨学科特质，为研究提供了丰富的视角与方法。鉴于国际与国内经济社会发展阶段及行政体制的差异，国际经验对我国而言，意味着需要依据中国特定的国情，运用辩证方法，开拓具有中国特色的研究路径。在推动国家治理体系及治理能力现代化的进程中，应加强对行政中心迁移的效应评估和机理分析，注重对迁移方案的科学评估，并利用跨学科研究的优势，不断深化理论与方法论的探索，通过有效的行政区划手段促进区域可持续发展，提升国家空间治理效能。

关键词： 行政区划; 行政中心迁移; 首都迁移; 区域效应; 国际借鉴

本文引用格式

徐少杰 , 王开泳 , 王甫园 . 国内外行政中心迁移的研究进展与展望[J]. 地理科学进展, 2024 , 43(10) : 2090 -2106 . DOI: 10.18306/dlkxjz.2024.10.014

Abstract

The study of administrative center relocation integrates perspectives from a wide range of fields, including geography, history, economics, politics, and environmental studies. Exploring the historical development and future trends of administrative center relocation is crucial for enhancing the scientific, normative, and effective setting of administrative divisions and for promoting the modernization of the national governance system and governance capabilities. This study systematically analyzed relevant Chinese and international publications through a comprehensive literature review and bibliometric analysis, elucidating the conceptual attributes, thematic evolution, main research findings, and future development trends of administrative center relocation research. The study found that the motivations for relocating administrative centers are deeply rooted in supporting national strategic development. There is an interactive relationship between research findings and national policies, effectively promoting the deepening and expansion of the field of administrative division studies. The historical continuity and interdisciplinary nature of research on administrative center relocation provide rich perspectives and methodologies for the study. Given the differences in the stages of socioeconomic development and administrative systems between international and Chinese contexts, international experiences imply that China needs to adopt a dialectical approach based on its specific national conditions to develop a research path with distinctive Chinese characteristics. This involves critically analyzing international case studies and adapting the lessons learned to fit China's unique sociopolitical and economic landscape. In the process of promoting the modernization of the national governance system and governance capabilities, it is essential to strengthen the evaluation of the effects and underlying mechanisms of administrative center relocation. This includes a thorough scientific assessment of relocation plans, focusing on their feasibility, potential benefits, and risks. By employing effective administrative division measures, regional sustainable development can be promoted, and the efficiency of national spatial governance can be enhanced. The conclusions of this study can provide theoretical references and practical guidance for research on the relocation of administrative centers in China, promoting in-depth academic research and methodological innovation in this field.

Key words： administrative division; administrative center relocation; capital relocation; regional effects; international reference

行政中心迁移，作为响应城市化进程中遇到的挑战和社会经济发展需求的一种政策手段，已成为全球多个国家和地区城市规划和发展战略中的关键组成部分[1]。行政中心迁移不仅仅是简单的地理位置变更，而是深刻影响城市结构、经济布局、社会文化以及区域发展策略的重大决策[2]。通过迁移行政中心，地区能有效分散过度集中的人口和经济活动，缓解中心区域的压力，促进边缘或欠发达区域的发展，实现更均衡和可持续的城市增长[3-4]。行政中心的选址与规划，体现了政府对本区域未来发展方向的战略考量，其迁移过程中所涉及的规划设计、基础设施建设、公共服务配套等方面，均需科学合理谋划，以确保行政效能的提升和公共资源的优化配置。
随着新时代的到来，中国对行政区划的优化配置给予了前所未有的重视，将其视为深化改革和推进国家治理现代化的重要抓手[5-6]。自十八届三中全会将优化行政区划设置纳入国家战略发展议程起，国家便强调了通过精细化调整行政区划以增强政府治理效率的重要性[7]。继而，十九届四中全会进一步明确了通过优化行政区划设置，提高中心城市及城市群的综合承载力和资源配置效率的战略目标[8]。2022年，中央全面深化改革委员会第二十六次会议中《关于加强和改进行政区划工作的意见》的颁布进一步从宏观层面明确了行政区划优化的具体方向和原则，并特别强调了要提升行政区划设置的科学性、规范性、有效性[5]。行政中心是行政区划研究中的核心要素之一[4]，行政中心迁移是政府在进行空间治理和结构性调整中的一项重要主导行为[9]，行政中心迁移关乎政府治理的空间布局优化，涉及通过空间重组促进城市和区域发展的广泛议题，对加强国家治理体系和提升治理能力具有重要的战略意义[10]。
行政中心迁移作为一项涉及广泛政策决策、地理空间布局和社会经济影响的复杂议题，具有显著的政策导向性、敏感性及跨学科的综合性特征。行政中心迁移研究受到国家治理结构、地缘政治、经济发展水平及文化传统等多重因素的影响，在不同国家的行政体系背景下展现出不同的研究重点和挑战[2]。特别是在国内，在行政中心迁移的决策、实施及后续调整过程中，政府扮演着决定性的角色，其政策选择和战略部署直接影响迁移的目的、路径和结果，进一步增加了研究的复杂度和探索的深度[4]。总体来看，行政中心迁移研究在人文地理学领域中尚未建立广泛共识，研究内容和研究群体分散，且缺乏成熟的学科理论和方法框架。
鉴于此，本文旨在综合梳理和评析国内外行政中心迁移领域的研究成果，明确行政中心迁移的概念属性，追踪其研究发展历程，总结关键研究成果，评述中外研究的异同，充分考虑中国国情并呼应国家需求，对未来的研究方向进行展望，为中国行政中心迁移研究提供理论参照和实践指导，促进行政中心迁移研究领域的学术深化与方法创新。

1 行政中心迁移的概念属性与文献分析

1.1 概念属性

1.1.1 行政中心

行政中心(administrative center)，也被称作政府驻地或治所，作为行政区划体系中的核心要素，指的是各级行政区的政府所在地[11]。行政中心的概念覆盖从国家首都到地方各级行政单位，其不仅是政府机构和行政部门的所在地，也是决策中心和公共政策的执行枢纽[12]。从功能角度来看，行政中心是各级政府决策的枢纽和公共政策传达及执行的核心场所，负责指导所在区域的发展，维护社会秩序，并提供必需的公共服务[13]。从空间布局角度来看，行政中心通常位于其服务范围内的核心区域。行政中心的位置选择不仅基于其地理和战略上的优势，也反映了该区域发展的历史逻辑和社会经济条件[14]。此外，行政中心也是区域文化与历史的承载地，通常集中了各类标志性建筑和文化遗产，成为区域身份和形象的象征[15]。

1.1.2 行政区划调整

行政区划调整(administrative division adjustment)是根据国家政治、经济、社会等方面的发展需求，对现有行政区划结构进行必要的修改和优化的过程[5]。这一概念涵盖了行政建制变更、行政区域界线变更、行政隶属关系变更、行政级别变更、政区名称更名和命名以及行政中心迁移6个方面[16]。在具体实施中，行政区划调整可能仅涉及上述某一种或多种类型，目的在于适应经济社会发展阶段和地方需求，从而实现行政管理效率的提升和公共资源配置的最优化，推动社会进步和区域发展。

1.1.3 行政中心迁移

行政中心迁移(relocation of administrative center)是行政区划调整中的一项重要类型，体现了对政区内部空间资源的重新配置和对行政管理效能的优化追求[11]。根据周振鹤先生在《行政区划史研究的基本概念与学术用语刍议》中的定义，行政区划往往不是一次性的行为，而是一再进行的根据需要不断调整的常时性工作[11]。当一个政区的行政中心因为某些原因发生了位置变迁，就叫做行政中心迁移。这一过程不仅涉及行政机构及其附属部门的物理位置变动，而且对政区的规划布局、社会经济结构、资源环境配置及其发展动态产生深远影响[17⇓-19](图1)。本文在探讨行政中心迁移时，将广泛考虑从国家到地方各级行政单位的迁移现象，旨在全面理解这一过程及其对社会经济结构的广泛影响。特别地，首都迁移作为国家层面的行政中心调整，具有极高的政治、经济和社会意义，其影响力和复杂度远超其他类型的行政中心迁移。首都迁移与其他行政中心迁移虽在规模和影响程度上有所不同，但在动因与作用机制上具有共性。因此，将首都迁移纳入研究范畴，能够促进对行政中心迁移宏观与微观层面的全面理解，对揭示行政中心迁移的全局性影响具有重要意义。
图1 行政中心迁移的概念属性

Fig.1 Conceptual attributes of administrative center relocation

1.2 文献计量分析

1.2.1 文献数据来源

英文文献来源于Web of Science、Science Direct和Springer数据库，以主题词“Public sector relocation、Urban administrative center relocation、Relocation of government departments”进行检索，文献类型设定为Article和Review。中文文献来源于中国知网，以主题词“政府驻地搬迁、行政中心迁移、治所迁移、迁治”进行检索，文献类型设定为期刊论文和硕博士论文。文献发表时间不进行限制，文献检索时间为2024年2月8日，通过对检索获取的文献进行详细阅读，剔除重复和非研究性文献，最终筛选出与研究主题密切相关的文献作为分析样本，包括62篇英文文献和118篇中文文献。

1.2.2 文献阶段特征

从历史演变的视角审视，行政中心迁移的研究在国内外学术界均展现出了明显的波动特性(图2)。具体来看，2000年之前，不论是国内还是国外，关于行政中心迁移的研究文献均相对稀少。进入21世纪后，随着城市化进程的加速以及政府职能的转变，这一研究领域开始迎来显著增长。国内方面，研究高峰出现在2010年，之后文献数量有所下降，但在2018年之后又呈现出增长的趋势。这一变化与中国相关政策的实施密切相关。特别是，2007年《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》和2008年《关于加强政府驻地迁移管理工作的通知》的发布，均对行政中心的建设和迁移提出了更严格的要求，从政策层面影响了行政中心迁移的研究和实践。2013年的《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》进一步强化了这一政策导向，限制了新的行政中心建设，影响了行政中心迁移的案例数量，从而间接影响了相关研究的数量和深度。国外研究文献的数量自2000年以来一直呈波动上升的态势，尤其在2023年达到了一个新的高点。这一趋势反映了国外学术界对行政中心迁移议题的持续关注以及该议题在全球范围内的普遍性和紧迫性。国外学术界对行政中心迁移的研究不仅关注迁移的动因和过程，更加注重迁移对地区发展、区域平衡以及全球化背景下地区角色转变的影响。
图2 国内外行政中心迁移研究文献数量变化

Fig.2 Changes in the number of publications on the relocation of administrative centers in China and internationally

总体来看，行政中心迁移研究的波动变化特征与国家政策导向、行政区域发展阶段以及全球政治经济背景紧密相连。科学严谨的研究对于指导行政中心的合理规划和迁移具有重要意义，不仅可以促进行政功能的优化配置，还能为政区可持续发展提供理论支撑和实践指导。因此，深入分析国内外行政中心迁移研究的发展趋势，有助于把握研究动态，预见未来研究方向，对于政策制定者和城市规划者而言，具有重要的参考价值。

1.2.3 国内外研究热点

从国内行政中心迁移研究的关键词共现图谱(图3a)以及高频词统计(图3b)可以看出，“行政中心”“迁移”与“治所”分别以35次、12次和7次的频次位居前三，表明这三个概念是国内学者研究行政中心迁移时最为关注的话题。2003年，研究主要关注“行政中心”的“选址”与布局。至2005年，研究主题扩展至“城市更新”，涉及城市整体功能与空间优化。而到了2007年，“迁移”与“城市”成为了新的焦点，表明研究兴趣开始转向城市行政中心的迁移动因及其对城市发展的影响。此外，2006年“清代”的出现，显示了历史视角在行政中心迁移研究中的重要性，提示研究者关注历史文献与案例的价值。“土地利用”“云南”和“政府行为”等关键词的出现，分别于2010、2008和2020年跻身研究热点，反映出研究逐渐关注行政中心迁移与土地资源管理、地区特性及政府决策行为之间的关系。尤其是在2020年，“政府行为”成为了一个新兴热点，表明了研究者开始探讨政府如何通过政策制定和实施，影响行政中心的迁移决策。治所迁移、资源配置等关键词的共现，主要集中在2018年，显示了研究者开始综合考量资源配置对治所迁移的影响，这表明研究逐渐趋向多元化和综合化。
图3 国内行政中心迁移研究关键词共现图谱和高频词统计

Fig.3 Co-occurrence map and frequency statistics of keywords related to administrative center relocation research in China

总体来看，行政中心迁移的研究热点随时间展现出明显的演变趋势，从最初的地理位置选择，扩展到迁移动因、历史视角、土地利用、地区特性、政府行为等多个维度。这种研究话题的扩散和深化，不仅反映了学术界对该领域日益增长的关注，也揭示了行政中心迁移是一个多维度、跨学科的复杂现象，需要综合不同学科知识和理论进行深入研究。
通过深入分析Web of Science、Science Direct和Springer数据库中的国际文献，可以明确地看到国外关于行政中心迁移的研究重心主要集中在首都及其迁移问题上(图4)。关键词“capital relocation”以10次的高频率出现，显著地突出了首都迁移作为国外学术界的核心讨论主题。这一研究焦点反映了首都迁移是涉及国家战略、政治经济以及社会文化等多个层面的复杂议题。特别是在2013年，“capital relocation”成为研究热点，表明了学术界对首都迁移背后的动因、影响及其实施过程的高度关注。此外，关键词如“capital city”和“capital city relocation”的频繁出现，进一步加强了这一点，指向了对首都城市的特殊性及其迁移对国家发展可能产生的深远影响的探讨。近年来，随着“Jakarta”“regional development”“adaptation”及“climate change”等关键词的出现，研究视角也逐渐拓宽到首都迁移在区域发展、适应变化及应对气候变化方面的作用。这些研究不仅展现了具体首都迁移案例的研究价值，也反映出学术界对首都迁移与区域发展、环境适应性等更广泛议题的关联和影响的关注。
图4 国外行政中心迁移研究关键词共现图谱和高频词统计

Fig.4 Co-occurrence map and frequency statistics of keywords related to administrative center relocation research internationally

综上所述，在国外学术界对行政中心迁移的研究中，首都及其迁移的探讨占据核心地位。这些研究不仅涵盖了首都迁移的政策制定和实施过程，还广泛关注了首都迁移对国家政治、经济、社会文化以及环境等方面的影响，体现出一个多维度和跨学科的研究趋势。

2 国内外研究进展与述评

通过对国内外有关行政中心迁移的文献进行计量分析和综合归纳，本文将行政中心迁移的研究领域划分为5个主要方向：行政中心迁移的历史考证、行政中心迁移的触发条件、行政中心迁移的成效评估、行政中心迁移的机理研究、行政中心迁移的方法研究(图5)，并进一步探讨国内外行政中心迁移的对比与经验借鉴。这些研究成果不仅凸显了国内外在行政中心迁移领域的深入与全面性，还揭示了研究的多层次性及其在理论和实践上的重要意义，为理解和指导当前的行政中心迁移提供了重要的理论支持和实践参考。
图5 行政中心迁移研究不同内容体系的逻辑关系

注：图中虚线框代表对应研究主题当前的主要研究方法和研究进展。

Fig.5 Logical relationship between different content systems of research on the relocation of administrative center

2.1 行政中心迁移的历史考证

行政中心迁移的历史考证是对政区发展史和区域治理模式变迁的重要探索[20]。通过对历史时期治所迁移规律的深入研究，可以为理解现代行政区划与空间治理提供宝贵的历史经验和理论依据[21]。研究历史时期的行政中心迁移需要采取长期的研究视角，关注过程性变化，以便更准确地还原历史事实[22-23]。赵逸才等[21]通过对清代县级政区的设治理念和治所迁移模式的分析，总结出“适中、宏敞、经费、便民、控驭”五大设治原则，并指出自然地理条件、人口聚落分布、交通网络构建、经费筹备以及历史背景等因素是影响治所迁移的关键因素，这些因素共同作用于治所迁移的决策过程，反映了历史时期行政中心设置与调整的复杂性和多维性。另外，行政中心的地理位置选择与行政治理的有效性密切相关，有学者研究发现秦国对上郡辖地的扩展导致原治所不再适宜，迁移至肤施是为了实现更有效的行政管控[24]。也有不少学者从明清时期水患视角分析行政中心的迁移，揭示了自然灾害对行政中心设置的重大影响[25⇓-27]。许鹏[28]的研究进一步强调了清代政区治所迁徙背后的复杂性，每次迁徙都是多种因素共同作用的结果，包括自然灾害、战争破坏、政治行政考虑、交通便利性以及人口经济条件等。而黄粲茗[29]和蒙长旺等[30]对唐宋时期钦州治所的变迁进行的详细考证，则为治所迁移研究提供了丰富的历史案例。总体而言，行政中心迁移的历史考证研究不仅揭示了历史上治所迁移的动因和规律，也反映了历史时期行政治理与地理环境、社会经济、政治文化等多重因素的复杂互动。未来的研究应进一步深化对这些互动机制的理解，以促进现代城市治理理论和实践的发展。

2.2 行政中心迁移的触发条件

行政中心迁移的触发条件是指启动行政中心迁移所需满足的一系列前提条件，它们共同构成了推动行政中心从现有位置向新位置迁移的决定性条件。这些条件不仅反映了城市的空间和功能需求，也与城市的整体发展策略密切相关。当前研究表明，驱动行政中心迁移的因素多样且复杂，自然灾害的威胁[31-32]、政府主动引导实施的空间优化[33]、政治稳定和地缘安全考虑[34]、城市租金上涨[35]、发展空间不足[36-37]等因素普遍存在。首先，自然灾害如地震、滑坡、泥石流、洪水或台风等极端事件，常常迫使地方政府考虑将行政中心迁移到更安全的区域，特别是在基础设施和应急响应能力相对较弱的地区[38]。其次，政治动荡或安全问题可能促使政府迁移行政中心，以确保政府机构的安全和运行效率，这通常发生在国家尺度[39-40]。例如，历史上一些国家因为战争或政治危机，不得不将行政中心迁至更安全或更稳定的地区[41-42]。同时，政府为引导城市空间的合理优化，通常采取新城新区开发的策略，这不仅缓解了中心区的拥挤压力，也促进了城市的可持续发展。另外，在一些经济发达的地区，由于租金的持续上涨和政府征用住宅可能导致行政功能空间的成本增加，从而触发行政中心的地理位置调整[43]。快速城市扩张和人口增长导致的发展空间不足也可能迫使政府重新考虑城市行政中心的位置，以优化城市管理和服务效率[44⇓-46]。
由于行政层级的不同以及地区间自然本底和经济社会发展水平的差异，不同地区行政中心迁移的触发条件也存在明显不同。例如，在经济发展较为成熟的地区，行政中心迁移可能更多地受到城市租金上涨和空间优化需求的推动[1]，而在相对偏远落后的地区，自然灾害和基础设施建设的需求可能成为主要的迁移驱动因素[21]。另外，国家尺度与地区尺度(省级、地级、县级、乡级)之间的行政中心迁移也大不相同。在国家尺度上，行政中心的迁移往往涉及更广泛的政治、经济、战略和象征性目的，国家可能出于增强国家统一[42]、平衡区域发展[47]、安全考量(如避开边界或争议地区)[40]，或者为了重塑国家在国际舞台上的形象和影响力的目的[48]来迁移其主要行政中心(首都)。这种迁移可以是从一个城市到另一个城市，甚至包括建立一个全新的计划城市。历史上的例子包括巴西从里约热内卢迁至巴西利亚，哈萨克斯坦从阿拉木图迁至阿斯塔纳(现努尔苏丹)以及中国明朝时期从南京迁都至北京等。相比之下，地区尺度的行政中心迁移通常更多地关注解决地区内部的具体问题，如交通拥堵、房价上涨、区域发展不均衡等，旨在优化地区功能布局，提高行政效率，或应对特定的社会经济挑战，如城市扩张、人口增长等。

2.3 行政中心迁移的成效评估

行政中心迁移带来了广泛而深远的影响。国外的研究多聚焦在首都迁移上，相关研究集中于首都迁移对政治权力分布和地区发展不平衡的影响[49]，以及其在政治和社会变革中的作用[50⇓-52]，首都迁移往往被视为重塑地区空间结构和促进功能再造的有效途径[53]。也有一些研究认为，首都迁移会导致野生动物栖息地丧失并带来环境恶化[54⇓-56]。例如，韩国首都从首尔迁往中部地区可缓解首尔的大城市病，并推动区域均衡发展[57]。蒙古国和印度尼西亚的首都迁移计划反映了政策执行中的适应性和灵活性，旨在缓解原首都的环境和社会压力，同时促进新首都地区的发展[58]。尼日利亚首都的迁移更是从地缘政治安全的角度，解决拉各斯的人口和交通压力，增强国家稳定性[59]。国内的研究更多随着国家政策的调整和发展而发生变化，行政中心迁移成为政府促进区域均衡发展、优化资源配置的重要手段。综合来看，已有行政中心迁移的成效评估聚焦在经济发展[60⇓-62]、空间扩张[63⇓⇓-66]、公共服务配置[31,37]、生态系统健康[67]等方面。一是经济效应研究：不少学者通过具体案例和定量模型，强调了迁移对就业创造和区域经济平衡的正面影响，证实了行政中心迁入对中国地区经济增长的促进作用[2⇓-4,10]。二是空间结构优化研究：例如合肥和宁波的行政中心迁移，反映了迁移对城市空间优化和土地利用变化的积极作用[15,68]。三是公共服务配置研究：如西安和宁波的行政中心迁移不仅优化了公共服务布局，还促进了服务功能的均等化[69-70]。这与张静[71]的发现相呼应，即行政中心迁移能够促进教育、医疗等公共服务资源的再配置和优化，体现了公共服务配置改善的普遍性。四是生态影响评估的研究：行政中心的迁移对区域生态系统保护产生了深远影响，但目前关于这一领域的研究仍相对有限。总体而言，国内外当前的研究更多集中于迁移的积极效应，如促进经济增长、产业集聚和就业创造，但对迁移产生的负面效应关注不足。这要求未来的研究全面考虑行政中心迁移的多重影响，采用跨学科的视角和方法，深入分析行政中心迁移对区域发展的积极和消极影响。

2.4 行政中心迁移的机理研究

本文探讨的机理是指行政中心位置和功能变更如何通过一系列连锁反应和相互作用，对区域的经济、社会、文化和环境等方面产生影响的过程，这包括了行政中心迁移触发的资源重配、政策调整、社会结构变化、经济活动重心转移等一系列连续的动作和反应。国外研究在这一领域的探讨主要集中于理论构建和具体案例分析。已有研究通过比较不同国家和地区的行政中心迁移案例[42]，揭示了迁移策略对城市空间结构优化、经济增长模式转变以及地区功能提升的普遍作用机理。特别是在首都迁移方面，不少研究探讨了首都迁移策略在维护国家总体安全和构建地缘安全格局中的作用，以及如何通过迁移决策引导资源重新配置和地区经济社会布局的重塑。此外，国外关于首都迁移的决策过程也强调了政策执行的适应性和灵活性，这一点在不同国家和地区的案例中表现尤为明显，反映了各地政策制定者如何根据本国的具体情况调整迁移策略。国内研究则紧密结合中国城市化和区域发展的特殊背景，从政府政策引导、区域投资驱动、城市要素重组及规划调整等多角度探讨行政中心迁移与城市发展的互动关系[61,72]。例如，有学者针对青岛市行政中心迁移案例，从政府引导角度分析了行政中心迁移如何通过激发投资活动、促进资源重新配置以及引领城市规划变迁，进而推动经济增长和空间扩张的深层机制[4]。也有学者发现地方行政中心的迁入会增加周边区域交通基础设施建设，带动了人口与产业向这些区域的集中，最终提升包括房价在内的土地经济价值[73-74]。行政中心迁移还能够刺激迁入地的市场活力，通过“筑巢引凤”效应提升迁入地的就业率和产业集中度，同时帮助淘汰迁出地的过时产能，促使产业结构的优化，这一系列的复杂过程有助于培育形成新的增长极，有效减轻政府运营成本与营商环境压力[75]。国内外研究表明，行政中心迁移往往被视为一个用于响应和引导全球化、市场化以及政治变革下的城市与区域发展需求的战略工具，深入理解行政中心迁移对于区域发展影响的作用机理对于把握行政中心迁移决策的深远影响至关重要，有助于政策制定者和城市规划者评估迁移策略对城市和区域未来发展路径的塑造作用。

2.5 行政中心迁移的方法研究

行政中心迁移作为一种政府主导的城市空间调整策略，其对城市发展和社会进步的影响需通过严谨的实证研究加以评估。在此背景下，研究方法的选择和应用成为该领域核心议题之一。国外研究倾向于采用一种跨学科的方法论框架，综合运用定性分析、计量统计和系统科学等方法来探讨行政中心迁移的多维效应[40,47,76-77]。例如，通过数学模型来模拟政策变动对区域经济结构的潜在影响[53,55,58]。在国内研究领域，双重差分法和合成控制法被广泛应用于评估行政区划调整的政策效应[4,61]。双重差分法通过构建实验组和对照组，并比较政策实施前后的差异，有效控制了时间不变的不可观测因素及政策变动对实验组的特定影响，从而较准确地估计政策效应[10]。合成控制法则通过从多个潜在对照单元中构建一个“合成对照组”，以此来模拟政策实施地区在没有政策干预下的可能表现，进一步提高估计的准确性[4,75]。随着遥感技术和地理信息系统(GIS)的发展，遥感卫星数据为城市空间变化提供了大范围、高频率的观测，辅以计算机处理技术，为行政中心迁移的空间效应分析提供了强有力的数据支持[65,78]。总体而言，国内外关于行政中心迁移的研究方法呈现出多样性和互补性，跨学科的方法论框架和先进的技术工具的应用为深入理解行政中心迁移的复杂影响提供了强有力的支持。但现有的研究多采用定性分析的方法，较少使用地理信息系统等工具进行可视化分析，定量研究和模型分析也相对有限。这一方面反映了行政中心迁移研究在方法论上的不足，另一方面也表明未来研究需要更多地采用科学的数据分析方法和技术手段，以提高研究的精确性和可靠性。

2.6 国内外行政中心迁移研究对比与经验借鉴

2.6.1 研究对比

在国外，关于行政中心迁移的研究相对较少，且主要集中在城市型政区的研究上。国外研究往往采用多学科交叉的理论分析方法，关注行政中心迁移对管理体制、空间结构和政区规模的影响。这些研究倾向于探讨行政中心迁移如何影响国家、地区的政治、经济和社会结构，以及这些变化如何进一步影响地区的长期发展和居民生活[51]。然而，相较于国内的研究，国外研究在单一案例发展要素的实证研究方面较为欠缺，更多是从宏观层面进行分析。首都迁移是国外重要的研究议题，已有的研究从不同角度深入探讨了国家首都迁移的问题，涵盖了迁移动机[32,40,48,76,79-80]、迁移方案评估[81]、迁移后续影响[82-83]等多个方面。
相比之下，国内关于行政中心迁移的研究则更为丰富和深入。国内的研究主要集中在三个方面。第一，案例基础研究：国内研究者以许多城市的迁移为例探讨了行政中心迁移的必要性、目的和潜在的社会经济影响。这些研究从政治、经济、社会和文化等多个角度出发，分析行政中心迁移在现代城市发展中的角色和意义。第二，经济效应研究：国内学者重视分析行政中心迁移对经济发展的影响，包括对地区GDP、就业、产业发展和投资吸引力的影响。这些研究往往结合具体的案例，通过数据分析和模型构建，量化评估行政中心迁移对经济增长的贡献。第三，城市空间扩张研究：国内研究还关注行政中心迁移对城市空间演化的影响，特别是城市扩张方面。这些研究探讨了行政中心迁移如何影响城市的土地利用模式、空间布局和城市功能区的发展。另外，国内外关于行政中心迁移的研究在方法上也展现出差异和发展趋势。国外研究倾向于理论层面的定性探讨，而国内研究则更加注重实证分析和定量方法的应用，如利用计量经济模型和GIS空间分析技术，来评估行政中心迁移的经济和社会效应，这种方法的应用使得研究成果更加科学和真实。

2.6.2 经验借鉴

在行政中心迁移的研究领域中，中国可以从国外的理论研究和实践案例中借鉴多方面的经验，以促进国内行政中心迁移的科学谋划与实施。国外研究和实践提供了关于迁移原则、实施策略、影响评估及持续管理等多个方面的宝贵经验，未来政府部门可以结合国内和地方的实际情况，制定科学、合理、可行的迁移决策和规划，以促进本地区的健康、持续和协调发展。一是迁移原则的借鉴。国外成功的行政中心迁移案例往往强调整体规划和长期规划的重要性。例如，巴西首都迁移至巴西利亚，是基于对国家整体发展和区域平衡的长远考虑[58]。中国在进行行政中心迁移时，应确保迁移决策与国土空间总体规划、“十四五”规划、区域发展战略相协调，考虑到迁移对地区未来发展的长远影响，包括空间结构、经济发展模式、社会文化格局等。国外的行政中心迁移过程中，公众参与和政策透明度是成功实施的关键因素之一[49]。通过公开讨论、咨询和反馈机制，使得迁移规划更加贴近民众需求和期望，增加了政策的接受度和支持度。中国在行政中心迁移过程中，也应增强公众参与机制，征求社会各群体的意见和建议，确保迁移决策的透明度和公正性。二是实施策略的借鉴。国外的行政中心迁移往往采取分阶段实施的策略，如韩国迁都就是一个逐步实施、根据实际情况调整的过程[81]。中国在实施行政中心迁移时，也应采取灵活的、分步骤的实施策略，根据迁移进程中出现的新情况和问题及时调整计划。在国外的行政中心迁移中，基础设施建设和配套服务设施的同步规划是保证迁移成功的关键[34]。这不仅包括交通、通信等硬件设施，还包括教育、医疗、文化等软件支撑。中国在进行行政中心迁移时，应同步考虑基础设施和配套服务设施的建设，以确保迁移后的行政中心能够满足政府机构和居民的需求。三是影响评估的借鉴。国外行政中心迁移的评估通常包括经济、社会、环境等多个维度[78]。通过建立综合评估体系，全面评价迁移的影响，可以为决策提供科学依据。中国在行政中心迁移的过程中，也应建立完善的评估体系，定期评估迁移的经济效益、社会影响和环境效应，及时调整优化迁移策略。四是持续管理与后续发展的借鉴。在国外的行政中心迁移实践中，建立持续的管理和监督机制是确保迁移效果持久性的关键[34,56,82]。这包括迁移后的运营管理、基础设施维护更新、配套服务的持续提升等。中国在行政中心迁移后，也应建立长效的管理机制，确保迁移成果的持续性和稳定性。国外的行政中心迁移经验表明，迁移后的后续发展规划同样重要。这包括对原行政中心区域的再利用规划、对新行政中心的持续发展规划等。中国在行政中心迁移规划中，应充分考虑迁移后的长期发展，制定科学的后续发展规划和措施，以实现地区可持续发展。

3 启示与展望

3.1 研究启示

3.1.1 行政中心迁移与国家相关政策息息相关，相关研究要服务于国家发展战略

改革开放40余年来，伴随城镇化的快速推进，中国的行政区划格局经历了显著变化，越来越多的政区实施了行政中心迁移，有的甚至进行了多次迁移[4]。这些行政中心迁移行为，在促进政区空间形态跨越式发展和空间结构调整与优化方面发挥了重要作用，对推动地区社会经济全面发展、优化功能布局、实现公共服务均衡配置均产生了积极影响[2]。然而，行政中心迁移在提升城镇化水平的同时，也带来了土地利用效率不高、城镇分布与规模结构不合理等问题，这在一定程度上迫使国家对行政中心迁移政策进行调整与收紧[74]。尤其是从2007年开始，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》，以及随后民政部出台的《民政部关于加强政府驻地迁移管理工作的通知》和2013年的《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》，均明确提出了严格审批新办公楼建设的要求。这些政策的出台，反映了国家对行政中心迁移及其带来的一系列问题的关注和管控意图。进入2022年，中央全面深化改革委员会第二十六次会议中《关于加强和改进行政区划工作的意见》提出的“非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改”等新要求，以及加强“战略性、系统性、前瞻性研究”的指示，更是将行政区划调整和行政中心迁移与国家发展战略、经济社会发展、国防建设需求的高度适应性联系起来，强调了行政中心迁移与国家相关政策的紧密相关性。
因此，行政中心迁移研究应立足于服务国家发展战略的大局，紧密结合国家空间战略和推动行政区划优化设置的目标，深化对行政中心迁移在促进区域平衡发展、优化经济社会结构、推进国家治理体系和治理能力现代化等方面的积极作用的认识，为国家的宏观决策提供全面、深入的理论分析和实践指导。在研究行政中心迁移时，必须深刻理解其与国家相关政策的内在联系，确保研究成果能够服务于国家发展战略。这要求相关研究不仅要关注行政中心迁移对政区发展的直接影响，还需考虑其在更广阔的国家战略框架下的定位和作用，以及如何通过科学、规范、有效的行政中心迁移，促进国家治理体系和治理能力现代化，为国家和地方政府提供行政中心迁移决策的科学依据。

3.1.2 行政中心具有历史继承性，需要重视历史积淀并借鉴历史迁移规律

行政中心的设立往往承袭历史沿革，目前众多地区的行政中心依旧遵循着由历史决定的格局[21]。这些行政中心的位置选择，往往是地理环境、文化背景以及历史演变等因素综合作用的结果，因而在非紧迫情况下，不宜进行变更。通过分析历史上行政中心迁移的逻辑，挖掘迁移背后的主要驱动因素，并紧跟政策的发展动态，可以为当今的行政中心迁移提供参考和借鉴。历史经验表明，行政中心的迁移通常由于以下两种主要原因。首先，历史上行政中心的迁移往往是为了应对地理位置的偏僻和交通的不便[84]。例如，在历史上，沧州的州治多次迁移，主要是为了接近运河，利用水上交通的便利。这显示了交通便捷性对行政中心选址的重大影响。类似地，在清代，设治理念强调治所的地理位置应四通八达，便于行政控制和管理，这也引发了多个地区行政中心的迁移。其次，避免自然灾害也是历史上行政中心迁移的重要原因[85]。例如，历史上有多个地区为了躲避水患侵袭，其行政机构被迁至地势较高或地理上更安全的地区[25,27]。
在当今城镇化快速发展和城市型政区增多的背景下，行政中心的选址与建设应充分借鉴这些历史经验。确保选址不仅考虑到地理和交通的优势，还需有效规避自然灾害风险[86]。同时，现代行政中心的规划应从单一的“点”模式转向更为广阔的“面”模式，以便更好地促进区域协调发展。此外，行政中心的建设和迁移应遵循“适中、宏敞、节约经费、便民、有效控制”的原则，以确保其功能的最大化，同时提升行政效率和服务质量。总体而言，行政中心迁移的研究应更加注重综合考量历史经验与现代需求，采用系统的方法评估其对社会经济、文化及环境等方面的影响，确保决策的科学性和实用性[21]。

3.1.3 行政中心迁移研究具有多学科交叉融合的属性，要发挥地理学研究的支撑引领作用

行政中心迁移是一个多维度的复杂现象，其研究跨越了地理学、政治学、社会学、环境科学、历史学、管理学和经济学等多个学科领域。这种跨学科的特性要求研究者们打破学科壁垒，实现知识和方法论的互通与融合，从而为行政中心迁移提供更为全面和深入的理解与解释。在现有的研究实践中，虽然各学科均对行政中心迁移有所关注和探讨，但往往各自为政，缺乏足够的交流与合作。例如，地理学在探讨行政中心迁移时更侧重于空间分布、区位选择和地理环境的影响[64-65]，历史学则着眼于行政中心迁移的历史背景和演变过程[21]，经济学和管理学则关注迁移对于经济效益和管理效率的影响[87]。这种分散的研究格局虽然各有侧重，但在一定程度上限制了对行政中心迁移现象全面理解的深度和广度。因此，推动跨学科研究的深入发展，尤其是发挥地理学在行政中心迁移研究中的基础和引领作用显得尤为重要。地理学不仅提供了研究空间分布和地理环境的理论框架，还能够将行政中心迁移与区域发展、城市扩展和空间结构调整等问题联系起来，为综合考量行政中心迁移的影响提供了重要的视角和方法。同时，地理学的研究视角和方法论也为其他学科提供了新的研究思路和工具，促进了跨学科研究的交流与合作。
综上所述，行政中心迁移研究应致力于构建一个多学科交叉融合的研究平台，特别是加强与地理学的对话和合作，利用地理学的理论和方法为行政中心迁移研究提供支撑，推动研究向更加深入、综合的方向发展，从而为行政中心迁移的决策提供更为科学和全面的依据。

3.2 研究展望

3.2.1 行政中心迁移研究需要融入国家治理体系和治理能力现代化进程，提升国家空间治理效能

未来的行政中心迁移研究应深度融合国家治理体系和治理能力现代化的要求，将行政中心迁移作为实施国家重大战略决策的重要支点。这要求未来的研究不仅要关注行政中心迁移本身，还需评估其对推动国家治理现代化进程的贡献，确保行政中心迁移能够有效响应国家发展的宏观需求。首先，行政中心迁移研究应结合中国特色社会主义的治理实践，深刻理解国家治理体系的总体要求和治理能力现代化的核心目标，将行政中心迁移的决策与实施过程紧密结合国家发展战略，如西部大开发、新型城镇化战略、区域协调发展战略、生态文明建设等。这要求研究者不仅关注行政中心迁移对于提升地方政府治理效率、优化公共服务配置的直接效应，还需评估其在促进区域经济平衡发展、推动社会治理创新、加强生态环境保护等方面的战略贡献。其次，行政中心迁移研究需采用系统化、前瞻性的研究视角，充分考虑国家治理现代化的复杂性和动态性，以及国际国内形势的深刻变化对行政中心设置与调整的影响。这意味着，研究不仅要基于现有的政策环境和社会经济条件，还要预判未来发展趋势和潜在挑战，为行政中心迁移提供科学、合理、具有前瞻性的决策支持。同时，行政中心迁移研究应深化对迁移影响的长期跟踪和评估，关注迁移后行政中心对于地区发展动态的引领作用和空间治理效能的实际提升。这不仅涉及迁移初期的物理空间调整和功能优化，更包括迁移中长期对社会经济结构、公共服务配置、生态环境保护等方面的深层次影响，确保行政中心迁移能够持续促进国家空间治理的现代化和高效化。

3.2.2 行政中心迁移研究需要加强效应评估和机理分析，实现与区域可持续发展深度融合

未来行政中心迁移研究应更全面地进行效应评估和机理分析，包括正面和负面效应的分析，以及深入探索行政中心迁移在经济、社会、环境和空间4个维度上的影响及其相互作用，实现研究成果与区域可持续发展目标的深度融合(图6)。这不仅能为行政中心迁移提供更加科学合理的决策依据，也将为区域可持续发展战略的实施提供重要的理论支撑和实践指导。首先，行政中心迁移与区域经济发展的关系应成为研究的重点。行政中心迁移能够通过优化区域产业布局、激发经济活力、促进技术创新和增加就业机会等途径，为区域经济转型和高质量发展注入新的动力[2,74]。因此，需构建结合经济增长理论与空间分析的综合模型，提升和完善多重差分法、合成控制等模型，系统评估行政中心迁移对区域经济结构的影响和作用机制，为区域经济发展提供科学的决策支持。在社会维度，行政中心迁移对社会治理现代化、公共服务效率提升及社会公平正义的促进作用不容忽视。研究应深化对行政中心迁移如何通过改善政府服务布局、优化资源配置和提高社会参与度等方面，以提升社会治理的效能、实现公民福祉的最大化的认识。在环境层面，行政中心迁移研究应重视其在促进生态环境保护和推动生态文明建设方面的潜在价值。通过系统评估行政中心迁移对生态系统服务、生物多样性、城市微气候等的影响，探索行政中心迁移在环境可持续利用和生态平衡维护中的作用路径。在空间维度，未来的行政中心迁移研究应聚焦于城市形态的演变和空间扩展的动态过程。研究需探究行政中心迁移如何影响城市的地理布局和空间结构，分析其对城市土地利用和交通流向的具体影响。此外，还需重视行政中心迁移对城乡一体化以及新城区建设的促进作用，以更好地理解行政中心迁移在推动空间公平和城市可持续发展方面发挥的作用。
图6 行政中心迁移的区域效应综合分析框架

Fig.6 Comprehensive analytical framework for the regional effects of administrative center relocation

3.2.3 行政中心迁移研究要创新理论框架和方法体系，推动跨学科交叉融合

行政中心迁移作为一个多元复杂的研究领域，其深入探索和发展迫切需要理论框架和方法体系的创新，同时也需要借助跨学科交叉融合的力量，以形成更为全面和深入的研究视角。因此，未来行政中心迁移的研究应着力于理论创新与方法革新，促进不同学科间的知识融合和技术交流，以提升研究的深度和广度。首先，行政中心迁移研究需构建具有包容性的理论框架，该框架应能整合地理学、城市规划学、公共管理学、经济学等多个学科的理论成果，形成对行政中心迁移现象的多维解读。这要求研究者跳出单一学科的视角，从空间治理、社会变迁、经济发展等多重角度出发，建立起能够综合反映行政中心迁移影响因素、过程和效应的综合性理论框架。其次，方法体系的创新是推动行政中心迁移研究深化的关键。未来的研究应积极采用GIS空间分析、大数据挖掘、系统动力学模拟、生态系统服务评估等新的学科方法和技术，以及定性研究的深度访谈、案例分析等方法，形成科学、系统、动态的研究方法体系。通过方法的创新与应用，能够更准确地捕捉行政中心迁移的空间特征、动态变化及其对地区发展的影响，为制定科学合理的迁移决策提供强有力的技术支撑。最后，推动跨学科交叉融合是行政中心迁移研究发展的必然趋势。通过建立跨学科研究平台，促进不同学科背景的研究者之间的深入交流与合作，可以实现知识、理论、方法的共享和创新，不断拓展行政中心迁移研究的视野和领域，并促进相关研究成果实践应用的有效性。

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