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地理科学进展 >

2023 , Vol. 42 >Issue 7: 1394 - 1405

DOI: https://doi.org/10.18306/dlkxjz.2023.07.013

研究综述

区域发展视角下的政府引导基金研究进展及展望

  • 郑星梅 ,
  • 潘峰华 , * ,
  • 张旭晨
展开
  • 北京师范大学地理科学学部，北京 100875
*潘峰华(1982— )，男，江苏常州人，博士，教授，博导，研究方向为经济地理、金融地理和城市与区域发展。E-mail:

郑星梅(1998— )，女，云南昆明人，硕士生，研究方向为金融地理、城市与区域发展。E-mail:

收稿日期: 2022-11-10

  修回日期: 2023-04-25

  网络出版日期: 2023-07-25

基金资助

国家自然科学基金项目(42022006)

国家自然科学基金项目(41871157)

收起

A review of government-guided investment fund from the perspective of regional development

  • ZHENG Xingmei ,
  • PAN Fenghua , * ,
  • ZHANG Xuchen
Expand
  • Faculty of Geographical Science, Beijing Normal University, Beijing 100875, China

Received date: 2022-11-10

  Revised date: 2023-04-25

  Online published: 2023-07-25

Supported by

National Natural Science Foundation of China(42022006)

National Natural Science Foundation of China(41871157)

Fold

摘要

政府引导基金现已成为许多国家(或地区)政府普遍使用的一种促进区域发展的政策工具，受到了国内外学者的广泛关注，积累了丰富的研究成果。论文基于区域发展的视角，从政府设立引导基金的原因、政府引导基金的扩散与分布、政府引导基金的运作模式以及政府引导基金对区域发展的影响4个方面对现有研究进行综述。主要发现有：① 政府设立引导基金的原因在于缓解融资缺口，实现区域发展目标；② 政府引导基金经历了不同地理尺度的扩散，形成了不均衡的空间分布格局；③ 政府引导基金的运作可以分为募资、投资、管理、退出4个环节，公共资本的参与和政府干预是其区别于一般私人风险投资基金的主要特点；④ 总体而言，政府引导基金对区域的风险资本供给、创业创新、产业升级有正面影响，但也可能扩大区域发展差距。最后，论文提出地理学要加强区域发展视角下政府引导基金的研究，并指出了未来的研究方向。

关键词： 政府引导基金; 区域发展; 扩散与分布; 运作模式

本文引用格式

郑星梅 , 潘峰华 , 张旭晨 . 区域发展视角下的政府引导基金研究进展及展望[J]. 地理科学进展, 2023 , 42(7) : 1394 -1405 . DOI: 10.18306/dlkxjz.2023.07.013

Abstract

The government-guided investment fund, as a policy tool to promote regional development, has been widely used by governments in many countries and regions, which has been widely concerned by scholars. From the perspective of regional development, this article summarized the reasons that the governments use government-guided investment fund, the diffusion and distribution of government-guided investment fund, the operation mode of government-guided investment fund, and the influence of government-guided investment fund on regional development. The main findings of the existing studies are as follows: 1) To alleviate the financing gap and achieve regional development goals, governments actively set up government-guided investment fund. 2) Government-guided investment fund were diffusing in different geographical scales and forming an unbalanced spatial distribution pattern. 3) The operation of government-guided investment fund can be divided into four steps: Raise fund, invest, manage, and withdraw. The main features of government-guided investment fund that are different from private venture capital fund are the participation of public capital and government intervention. 4) In general, government-guided investment fund have a positive impact on the supply of regional venture capital, innovation, and industrial upgrading, but may also have widened the regional development gaps. Finally, this article proposes that geographers should strengthen the research on government-guided investment fund from the perspective of regional development, and points out related research directions.

Key words： government-guided investment fund; regional development; diffusion and distribution; operation mode

过去数十年，世界上越来越多国家和地区开始利用政府引导基金参与风险投资活动，实现各种区域发展目标[1-2]。政府引导基金是以政府为主的公共部门出资设立、采用股权投资等市场化方式增加经济社会发展重要领域的资本供应的一种政策工具。自20世纪50年代末期开始，美国政府部门率先创设包括“小企业投资公司计划(Small Business Investment Company, SBIC)”在内的一系列“公共风险投资基金(public venture capital fund)”项目[3]，采用“政府直接投资初创企业或激励外部投资者对初创企业进行风险投资的做法[4]”。“公共风险投资基金”被视为政府引导基金的前身[5]。随后，更多国家和地区开始设立类似的投资基金。这些基金被称为“政府风险投资基金(governmental venture capital fund)”或“政府赞助的风险投资基金(government-sponsored venture capital fund)”[6]，由公共资本单独出资或公共资本与私人资本共同出资设立[6]，承载着促进创业创新、提升就业等发展目标。
2006年，为了建设创新型国家，中国中央政府首次提出设立“创业风险投资引导基金”，也称“政府引导基金”[7-8]。创业风险投资引导基金主要用于支持创业创新活动[5,9]。在后续发展中，中国政府引导基金被用于支持更加广泛的领域，包括战略性新兴产业、高新技术产业、基础设施与公共服务等。“政府引导基金”这一概念在中国也扩展到包括“创业风险投资引导基金”“产业投资引导基金”“基础设施投资引导基金”3大类别[5,10]。由于“政府引导基金”的概念内涵更广，为便于研究，本文将国外“公共风险投资基金”“政府风险投资基金”和“政府赞助的风险投资基金”均视为广义的政府引导基金的一部分。
目前，政府引导基金的规模已经十分可观，成为了许多国家(或地区)风险投资市场中的重要组成部分。据统计，世界范围内获得风险投资的企业中，有超过1/4都获得了政府引导基金的支持[11]。在欧洲，1997—2015年间，42.2%的风险投资活动有政府引导基金的参与[12]。在中国，截至2022年上半年，政府引导基金目标规模已达到约12.82万亿元，已认缴规模约6.39万亿元[13]。
政府引导基金的流行受到了国内外研究者的广泛关注。早期研究主要来自国外的研究者。通过聚焦欧洲种子基金(The European Seed Capital Fund)[14]、美国小企业投资公司计划[4]和英国区域风险投资基金(Regional Venture Capital Fund)[15]等案例，研究者们从理论层面分析了政府设立引导基金的理由以及政府引导基金的运作机理等问题。与此同时，经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)一直关注其成员国的政府引导基金发展情况，于2000年开始公开发布多份分析报告[1,3,16⇓-18]。这些报告间接揭示了政府引导基金在多个国家和地区扩散的趋势，并为后续学术研究提供了有益参考。随着越来越多政府引导基金项目的设立和运作，学者们越来越关注政府引导基金运作模式的具体设计[2,19⇓-21]，并认为制定恰当的运作模式才能使政府引导基金发挥积极作用[4,6,22]，否则可能带来大量公共资本的浪费。中国政府提出设立政府引导基金后，国内学者对政府引导基金运作模式的研究也快速增加[8,23-24]。与此同时，政府引导基金运作效果也逐渐成为研究的热点。国内外学者基于某一国家[25⇓-27]或跨国[28-29]的政府引导基金汇总数据，积累了丰富的实证研究结果。
值得注意的是，“区域发展”是贯穿政府引导基金相关研究的重要视角。政府引导基金通常被视为一种促进区域发展的政策工具[2,5-6,30]。首先，为了促进创业创新、加快产业升级、扶持落后地区等区域发展目标，国家和地区积极设立政府引导基金，带来引导基金在不同地理尺度的扩散，成为学者们关注的现象。其次，为了使政府引导基金更好地服务于各种区域发展目标，学者们十分重视引导基金运作过程的研究。再次，“是否促进了区域发展”成为评价政府引导基金运作效果的重要标准。现有研究主要从区域创业创新、产业升级、风险资本供应等维度对政府引导基金的运作效果进行评价，而不是仅仅考虑财务回报的高低。
综上所述，政府引导基金已经成为区域发展的重要政策工具。学者们围绕“区域发展”这一视角积累了丰富的研究。因此，本文将基于区域发展的视角，从政府设立引导基金的原因、政府引导基金的扩散与分布、政府引导基金的运作模式以及政府引导基金对区域发展的影响4个方面总结和评述国内外相关研究，并在此基础上提出未来的研究方向。

1 政府设立引导基金的原因

现有文献将政府设立引导基金的原因总结为2个方面。第一，政府设立引导基金是为了缓解融资缺口。由于私人风险投资市场发展不健全或存在市场失灵，融资缺口问题难以有效缓解。初创期企业、非热门行业和欠发达地区的融资缺口问题受到广泛关注。初创企业，特别是以新技术为基础的企业，由于技术和市场不确定、创业者缺乏成功经营记录和商业经验等问题，在融资过程中面临严重的信息不对称，私人风险投资者不愿意投资这类企业[6,14,31]。另外，风险投资具有“羊群效应[4,32]”，只聚焦于少数几个被认为具有最高增长潜力的热门行业，或者只关注少数核心地区，而忽视经济落后的外围地带[30,33]，导致非热门行业和欠发达地区的融资不足。Vogelaar等[31]测度荷兰各省的融资缺口，发现私人风险投资表现出明显的“空间偏见”，在城市化水平较低的地区融资缺口较明显。现有研究普遍认为，政府设立引导基金是对融资缺口问题的反应[4,14,30,34]。政府引导基金的设立直接增加了一些融资缺口领域(或地区)的资本供给。然而，更重要的是，政府引导基金能够发挥公共资本的“认证效应”。政府引导基金的投资能向市场传递被投的企业、行业或者地区的积极信号[4,11,35-36]，减少信息不对称，降低私人资本后续投资的成本和风险，有利于吸引私人资本后续增加投资，更有效地缓解融资缺口。政府引导基金的“认证效应”已经被许多研究证实[29,33,37]。
第二，政府设立引导基金是为了实现区域发展目标。政府设立引导基金不仅是对融资缺口问题的被动反应，更是政府为实现特定区域发展目标而采取主动行为的结果。例如，为了提升区域创业创新活力，许多国家设立政府引导基金项目专门投资于初创企业[6]。为了“支持产业转型发展”，中国设立了产业投资引导基金[5]。为了支持落后地区发展，实现“空间正义”的目标，欧盟(或称“欧共体”)在其成员国的欠发达地区设立种子基金[14]。为了在经济全球化背景下减少资本外流，保障本地就业机会，20世纪80年代加拿大多省设立了劳工赞助的投资基金(Canadian Labour-sponsored Investment Funds)，专门投资于本地企业[38]。此外，在中国，政府引导基金已经成为地方政府为区域发展融资的新模式[5]。由于城投债、地方政府债券等地方政府债权融资模式受到中央政府的限制和严格监管，地方政府融资困境凸显。在此背景下，政府引导基金受中央政府支持，并且其吸引的私人资本不被视为当地政府债务，因此逐渐成为广受地方政府欢迎的融资方式。例如，2014年后，中国地方政府设立了许多基础设施类引导基金，为当地基础设施建设和公共服务改善筹措资金[5]。

2 政府引导基金的扩散与分布

一些研究关注政府引导基金在不同地理尺度的扩散。在国家尺度上，政府引导基金经历了从发达国家向发展中国家扩散的过程[39]。美国是最早设立政府引导基金的国家。1958年，美国联邦政府开始推行“小企业投资公司计划”，鼓励私人投资者对初创企业进行投资[3]。20世纪70年代至90年代末期，设立政府引导基金对科技型初创企业进行股权投资的做法受到了加拿大[16]、以色列[17]、德国[30]、英国[40]、澳大利亚[41]等更多发达国家的欢迎。这一时期，以色列Yozma基金[42]和澳大利亚创新投资基金(Innovation Investment Fund)[43]等政府引导基金项目运作良好，成为典型的成功项目。21世纪以来，越来越多的发展中国家开始设立政府引导基金。中国[5,44]和中东欧地区的很多发展中国家[45]在2008年前后开始正式设立引导基金。
在次国家尺度上，现有的少量研究认为，地区性政府引导基金从经济发达地区或政治核心区向其他地区扩散。地区性政府引导基金服务于特定地区的发展[26]，如特定省份或城市的发展。尽管地区性政府引导基金在很多国家已经十分普遍[5,26,30-31,38]，但对其扩散过程的研究仍十分缺乏。仅有Pan等[5]研究了中国城市政府引导基金的扩散，发现在2008年之前，仅有作为政治中心的北京以及上海、深圳等少数发达城市设立了政府引导基金，并且数量很少。2008年，在中央政府明确引导基金的运作规范后，经济发达地区的许多省会城市开始设立引导基金；直到2014年后，政府引导基金才在全国范围内扩散[5]。
学者们将地区性政府引导基金的扩散视作中央和地方政府共同作用的结果。第一，中央政府支持设立地区性引导基金。一方面，中央政府直接为特定地区设立“专属”的政府引导基金。例如，英国贸易和工业部为英格兰9个地区各设立了一支地区性风险投资基金，以确保英格兰九大地区都有能够进行小额股权投资的基金[15,30]。另一方面，中央政府间接促使地方政府设立地区性政府引导基金。在德国，地方政府利用联邦机构提供的“资金池”设立本地区的引导基金，如汉堡/石荷州创新基金(Innovationsfonds Hamburg/Schleswig-Holstein)和拜仁州资本(Bayern Kapital)[30]。在中国，在中央政府的鼓励和引导下，地方政府积极设立引导基金，使政府引导基金在全国范围内扩散。
第二，现有研究认为，地方政府间的学习与竞争是地区性政府引导基金扩散的另一个重要原因。地方政府间具有活跃的沟通网络，意味着地方政府很容易学习到其他地方政府的成功经验[31]。Vogelaar等[31]发现地方政府间相互学习是荷兰各省设立地区性引导基金的重要原因。与此同时，由于区域间竞争和官员考核带来的压力，地方政府热衷于使用各种促进增长的政策工具[5]。但是，目前地方政府间竞争影响地区性引导基金扩散的实证研究还比较缺乏。
此外，少量研究发现，地区性政府引导基金的空间分布并不均衡[5,14]。地区性政府引导基金往往集中分布于经济发达地区，落后地区数量较少。这在一定程度上反映了地方经济发展水平和财政能力的差异[30]。中国政府引导基金集中分布在经济发达的京津冀、长三角和珠三角地区，其中又以北京、上海、深圳等核心城市的政府引导基金数量最多，中西部地区政府引导基金数量较少[5,46]。虽然一些国家的中央政府专门为欠发达地区设立了地区性引导基金[14-15]，但这些基金的数量和空间格局还需进一步探讨。

3 政府引导基金的运作模式

为了使政府引导基金更好地促进区域发展，学者们对政府引导基金的运作模式已经进行了较为深入的研究。与一般私人风险投资基金相比，政府引导基金获得更多公共资本参与，同时也受到政府更多干预[19]。本文将政府引导基金的运作模式大致分为募资、投资、管理和退出4个环节(图1)，下文将分别综述各个环节主要研究成果。
图1 政府引导基金运作模式

Fig.1 General operation mode of the government-guided investment fund

3.1 募资

政府引导基金由公共资本单独出资或者公共资本与私人资本共同出资设立。按其募资模式可以分为直接公共基金(direct public funds)、公私混合基金(hybrid private-public funds)和母基金(fund of funds)3种类型[6]。直接公共基金通过以政府为主的公共部门单独出资成立，如中国中央财政拨款成立的科技型中小企业技术创新基金[47]。公私混合基金，也称“共同投资基金(co-investment funds)”，由公共资本和私人资本共同出资成立，是目前政府引导基金的主流的框架[1,5]。例如，前文提到的德国汉堡/石荷州创新基金由德国政府、欧盟以及私人投资者共同出资成立。“母基金”是一种更为灵活的模式。这种模式一般由政府出资成立母基金，再由母基金发起设立子基金。一般规定子基金须有私人资本参与，以实现公共资本的“放大作用”。著名的以色列Yozma基金就是其中的典型。1993年以色列政府出资1亿美元成立Yozma母基金，并在随后与来自美国、欧洲和日本的私人投资者组建了10支公私混合的子基金，将资本从最初的1亿美元放大到1996年的2.5亿美元[17]。
然而，一些研究发现，私人资本可能并不愿意出资引导基金[5,14,45,48]。政府引导基金与私人风险投资基金在目标层面具有差异[19]。对于追求利润最大化的私人投资者来说，出资引导基金可能意味着不甚理想的资本回报。对中东欧地区的研究表明，私人投资者出资引导基金的意愿低，导致某些基金无法成立[45]。对中国的研究也发现，私人资本出资引导基金的情况并不乐观，国有企业成为中国政府引导基金主要的出资方[5]。
激励机制在一定程度上能够刺激私人资本出资引导基金。为了吸引私人资本，政府会设置一些激励机制，使引导基金的经济收益向私人投资者倾斜。这些激励机制包括收益补偿、亏损补偿、创造有利的投资时机等[14,19,45,49]。Jääskeläinen等[19]的研究认为，在适度失灵的早期风险投资市场，非对称利润分配结构能够有效增加私人投资者的收益，从而起到激励私人投资者出资引导基金的作用。中东欧国家的实践经验也表明，激励机制提高了私人投资者出资引导基金的兴趣[45]。但是，过于慷慨的激励机制也可能使公共资本蒙受损失。因此，合理有效的激励机制仍然需要进一步研究。

3.2 投资

国内外研究均表明，政府引导基金须投资于政府规定的特定领域。这是政府引导基金投资过程中要遵循的基本原则之一。研究发现，国外政府引导基金主要投资于中小企业或初创企业[5-6]。与国外不同，中国政府引导基金的投资领域经历着动态变化。2014年之前，创业企业是中国政府引导基金投资的主要方向。2014年后，中国政府引导基金广泛投资于战略性新兴产业、高新技术产业、基础设施与公共服务等领域[5]。目前，产业投资类引导基金已经成为中国政府引导基金的主流。Sørensen[50]的研究认为，明确投资的行业领域有利于引导基金的管理者聚焦特定行业领域的专业知识，做出更好的投资决策。
政府引导基金须主要投资于当地政府所管辖的地域范围之内，是引导基金投资过程中要遵循的另一条原则。中国政府通常会设定“返投比例”来约束引导基金的投资空间。例如，2009年成立的北京市文化创意产业创业投资引导基金必须“重点投资于在京注册的文化创意企业，并且投资总额不低于引导基金的出资额度的2倍”[51]。国外政府引导基金的投资也有类似要求。2012年经济合作与发展组织的调查显示，在32个成员国设立的政府引导基金项目中，有58%的项目要求引导基金投资的目标企业的总部位于本国，37%的项目要求目标企业位于本国的特定地区[1]。
现有研究认为，政府引导基金在投资时严格的地域限制可能带来负面影响。Sunley等[30]认为，对(政府引导基金)投资的地理分布进行任何操纵和控制，都必然会破坏交易流，降低基金回报。一方面，在投资机会缺乏的地区，严格的地域限制可能导致政府引导基金被迫投资于当地发展潜力一般的企业[20]；另一方面，投资时严格的地域限制，可能加剧公共资源提供者和受益者之间的地理接近，从而增加双方利益勾结的概率，导致投资扭曲。可能是对严格地域限制造成的不良影响的回应，近年来，中国政府引导基金投资时的地域限制已经有所放宽[46]。

3.3 管理

政府引导基金一般由政府部门或政府委托的基金管理机构管理[2,5,52]。这里所说的“管理”，指的是负责引导基金的日常运作，包括投资项目的筛选、为被投企业提供增值服务等具体事务。早期的政府引导基金项目多由政府部门直接管理[4]，政府官员充当了风险投资家的角色。例如，中国科技型中小企业技术创新基金由中国科学技术部直接管理[53]。如今，由专业的基金管理机构管理引导基金成为一种更为普遍的做法[2]。
许多学者对政府部门直接管理引导基金的做法提出了批评。因为政府官员极有可能缺乏专业技能或容易出于自身政治利益而扭曲投资[2,53⇓-55]。1975年德国政府拨款成立的WTG (Deutsche Wagnisfinanzierungsgesellschaft)项目便是一个失败的案例。该项目由政府官员直接管理，一般被动投资或投资低质量的项目，对被投企业不给予任何管理、技术或战略方面的指导，最终造成公共资本的大量损失[2]。
对中国的相关研究发现，目前，中国政府引导基金的管理仍然存在政府干预过强的问题[5,56]。中国政府引导基金的管理机构分为3种类型：① 国有独资公司，如北京亦庄国投，由北京经济技术开发区国有资产管理办公室全资成立；② 混合所有制公司，如受托管理深圳市政府引导基金的深圳市创新投资集团有限公司(“深创投”)；③ 私有基金管理机构，如受托管理北京中小企业发展基金的盛世投资[52-53]。Pan等[5]认为，为了保证政府在引导基金运作过程中的主导地位，中国引导基金的管理机构仍直接或间接地被政府控制。王江璐等[57]也发现，在2016年成立的300多支政府引导基金中，有超过百支基金的管理公司由政府部门直接指定。

3.4 退出

退出是政府引导基金运作过程的最后环节，常常作为衡量引导基金运作效果的标准之一[29]。公开上市、兼并收购、股权转让和回购是政府引导基金退出的主要路径。政府引导基金的退出具有重要意义。一方面，政府引导基金适时、顺利地退出被投企业是投资获利的主要方式[29]，有助于实现公共资本的回流，提高公共资本的使用效率[58]；另一方面，良好的退出绩效能够为引导基金及其管理机构带来声誉、广泛的行业网络和运作经验，有利于在新一轮募资环节筹集到更多资金[59]。
现有研究常常将政府引导基金的退出绩效与私人风险投资基金进行比较。多数研究表明，政府引导基金的退出绩效比不上私人风险投资基金。在加拿大，政府引导基金支持的公司不太可能以公开上市和收购的方式退出，而更可能以二次销售和回购的方式退出[6]。Cumming等[60]对欧洲的研究也表明，私人风险投资支持的企业比政府引导基金支持的企业有更好的退出表现；Brander等[29]研究了全球25个国家(包括中国)的政府引导基金，使用公开上市和收购作为衡量成功退出的标志，发现私人风险投资基金支持的企业成功退出的可能性显著高于仅由政府引导基金支持的企业。但少量研究持不同观点。如Cumming等[61]发现，与私人风险投资和私募股权投资支持的公司相比，澳大利亚创新投资基金支持的公司上市比例更高，市值也更高。
值得注意的是，仅仅从退出绩效来评价引导基金并不合理。如前所述，政府引导基金不像一般私人风险投资基金那样只注重经济效益，它还注重社会效益。Buzzacchi等[62]对欧洲的研究发现，对于那些可能产生社会回报或对整个经济体系产生积极影响的投资项目，即使其财务回报可能不令人满意，在独立风险投资快速退出时，政府引导基金也倾向于延迟退出。因此，政府引导基金退出绩效可能是其平衡社会效益和经济效益之后的结果。
国内相关研究注重讨论政府引导基金的退出机制，以提升退出绩效。卫志民等[58]认为中国政府引导基金退出不够顺畅，主要是由于退出资产评估难度较大、基金管理分散、资本交易市场不够成熟和缺乏专业基金管理人才等因素。王江璐等[57]认为，中国政府引导基金必须尽快改变过度依赖公开上市退出的单一渠道，应该尽快建立多层次的基金退出和股权流转市场。

4 政府引导基金对区域发展的影响

4.1 改变区域风险资本供给

作为应对融资不足的政策工具，引导基金理想的运作效果之一是增加区域风险资本供给。对多个国家(或地区)的研究发现了政府引导基金增加区域风险资本规模的积极证据。Murry[14]研究发现，欧洲种子基金计划吸引了私人风险资本，使种子基金规模扩大约3.8倍；Leleux等[28]采用1990—1996年间欧洲政府引导基金投资数据进行研究，发现公共资本的投入似乎使更多的私人资本投入到风险投资行业；Cumming[43]研究了澳大利亚创新投资基金项目，发现该基金的运作显著增加了对澳大利亚初创期和高技术企业的风险投资。此外，Brander等[29]利用全球25个国家(包括中国)风险投资活动数据研究发现，一个拥有更多政府引导基金的市场，资本总额往往更多，甚至包括更多的私人风险资本。
然而，少量研究也指出，政府引导基金也可能取代区域内私人风险资本，减少区域风险资本规模，产生“挤出效应”[22,37]。政府引导基金通过向企业提供低于市场回报率的投资，可能会吸引本地最好的项目，将次优的项目留给私人风险资本，从而导致本地私人风险资本规模的减少[28]。Cumming等[63-64]的研究认为，加拿大劳工赞助的风险投资基金取代了当地的私人风险投资基金，减少了国内风险资本规模；Dahaj等[37]同样研究了加拿大劳工赞助的风险投资基金，认为该基金促使更多加拿大私人风险资本转向对美国的跨境投资，减少了加拿大本地的私人风险资本；杨敏利等[65]对中国政府引导基金的研究认为，在创业投资发展成熟的省份，设立政府引导基金会挤出当地的社会资本。

4.2 促进区域创业创新

“促进区域创业创新”是世界范围内政府引导基金普遍的目标。年轻的创新型企业是知识转移和资本化的载体，在促进区域创业创新方面发挥着重要作用[6]，因此往往成为政府引导基金重点投资对象。多数研究表明，政府引导基金能够促进区域创业创新。著名的成功案例——美国小企业投资公司项目和以色列Yozma项目，通过为高技术领域的创业企业提供风险资本，塑造了硅谷、波士顿128号公路以及特拉维夫等世界级创新区域[6,66]。中国学者利用区域层面的汇总数据研究发现，中国政府引导基金提升了区域的创业活跃度[67]、促进了区域创新活动的发展[27,68-69]。
学者们还对政府引导基金促进创业创新的机制进行研究。首先，获得政府引导基金与私人风险资本的共同投资能有效促进创业创新。吴斌等[70]调查中国长三角地区获得政府引导基金与私人风险投资联合投资的成功创业者，发现联合投资能够提升创业质量；Bertoni等[71]认为，政府引导基金无法取代私人风险投资对创业创新的作用，却可以成为私人风险投资的有效补充[71]。类似地，Pierrakisa等[72]也认为，政府引导基金的运作促进了区域创新主体之间的互动，在动员区域创新生态系统方面发挥着重要作用。其次，一些研究认为，政府引导基金本地投资的创新效应更好[30,73]。本地投资带来投资者和被投资者的空间邻近，因此投资者可以利用本地知识和本地网络形成信息优势，挑选并投资于高质量的企业，提升区域创新的效果。此外，Yang 等[27]认为中国政府引导基金主要通过促进创新人才和资本的积累来促进城市创新；腐败是制约引导基金创新效应一个因素，中国的反腐运动可以增强引导基金促进城市创新的能力。
然而，也有少数研究认为，政府引导基金无法促进创新。例如，Pierrakis等[25]关于英国的相关研究发现，在控制了行业结构或投资特征相关的各种变量后，政府引导基金参与投资和公司创新潜力呈显著负相关关系；徐明[36]对中国政府引导基金的最新研究也表明，引导基金不仅没有促进企业创新，反而抑制了企业创新。综上所述，政府引导基金对创业创新的影响机制是复杂的，还存在不少争议，有待未来进一步研究。

4.3 推动区域产业升级

促进区域产业升级是中国政府产业投资类引导基金的重要目标。现有少量研究表明，政府引导基金能够通过促进企业创新，带来新业态的发展以及传统行业生产效率的提升，推动区域产业升级。如邓晓兰等[74]研究发现，中国政府引导基金具有促进企业创新、推动产业升级的作用机制，且效果显著。
此外，政府引导基金对成熟期企业并购、上市等重大战略活动的参与，有助于为本地引入高新技术，推动产业链向上游延伸，促进区域产业升级。例如，2015 年，安徽省产业并购基金联合其他资本方，注资18 亿美元将世界第二大射频功能半导体厂商——荷兰Ampleon公司全资收购[75]。随后，Ampleon公司在合肥市全资成立安普隆半导体公司，致力于在射频技术等领域的创新和研发[75]。安徽省产业并购基金的这一举措有望增强合肥芯片产业的技术水平，促进当地芯片产业升级[75]。然而，目前关于政府引导基金促进产业升级的实证研究还比较缺乏。

4.4 扩大区域发展差距

缩小区域发展差距是一些政府引导基金成立的主要目标[14-15]。风险投资活动总是聚集在少数经济发达的核心地区，经济落后的外围地区难以获得风险资本的支持[1,6,73]。因此，一些政府开始在欠发达地区设立引导基金，旨在增加这些地区风险资本供应，帮助欠发达地区发展[14-15,30]。
然而，根据现有研究结果可以推断，政府引导基金的运作难以缩小区域发展差距，反而很可能扩大差距。一方面，政府引导基金可能确实增加了欠发达地区的风险资本供应，但这种增量与发达地区相比十分有限。对中国的研究发现，经济发达地区设立的地区性政府引导基金的数量和规模远远高于欠发达地区[5,46]。对德国和英国的研究也发现，面向全国投资的政府引导基金主要流向了风险投资活跃的发达地区[30]。另一方面，欠发达地区缺乏支撑政府引导基金运作的有利条件，可能使引导基金无法真正发挥作用。学者们的研究发现，在欠发达地区，高质量的投资项目数量有限[76]、专业的基金管理团队缺乏[77]、退出渠道不畅通[78]，引导基金很可能难以发挥促进区域发展的积极作用。因此，政府引导基金很可能进一步扩大了经济发达地区与欠发达地区的差距。

5 总结与展望

政府引导基金受到国内外学者长期关注，基于区域发展视角的相关研究已经十分丰富。首先，学者们普遍认为政府设立引导基金的原因是缓解重要领域(或地区)的融资缺口，促进区域发展。其次，少数研究关注政府引导基金的扩散与分布，发现引导基金由发达国家向发展中国家扩散、由经济发达地区或政治核心区向其他地区扩散，形成不均衡的分布格局。再次，为了更好地促进区域发展，国内外大量的研究聚焦于政府引导基金运作模式，普遍认为政府过度干预引导基金的运作极有可能降低引导基金的运作效果。最后，依据引导基金所承载的区域发展目标，学者们从区域的风险资本供给、创新创业、产业升级、区域发展差距等方面研究引导基金带来的影响。总体而言，现有研究发现政府引导基金对区域发展有正面影响，但也可能导致区域间发展差距的扩大。
现有研究虽然已经十分丰富，但仍存在许多不足，有待未来进一步研究。“区域发展”是地理学者关心的重要议题[79]。政府引导基金作为一种被普遍使用的、促进区域发展的政策工具，尚未得到地理学者足够的关注。从空间和区域发展视角，未来可以从以下4个方面加强对政府引导基金的理论和实证研究：
第一，加强政府引导基金扩散过程与分布格局的研究。清晰和深入的政府引导基金扩散与分布研究有助于理解政府引导基金这一政策工具的形成与演变，为后续研究打下基础。但目前为止，仅有少量文献总结了某一国家[5]或者某一支引导基金[14]的扩散或分布，缺乏更加全面的研究；同时，对这种扩散过程和分布格局背后的影响因素的研究也还处于初级阶段。未来还有待进一步加强这方面的研究。
第二，深化政府引导基金运作模式的异质性及其影响的研究。不同政府引导基金项目的运作模式的具体设计不同。运作模式的异质性对政府引导基金的运作效果具有显著影响[6,20]。目前，国内外学者已经研究了不同政府引导基金项目在投资方式、激励机制、投资的地域限制、管理机构等方面的差异及影响[20,49,80]。但这一方向现有研究多为理论探讨，缺乏更多实证研究的支撑，研究深度还有待提高。
第三，拓展政府引导基金对多个区域发展维度的影响研究。国内外学者重点关注政府引导基金对区域风险资本供给和区域创业创新的影响，对其他区域发展维度的研究还比较缺乏。2014年后，以促进区域产业升级为目标的引导基金就已经成为中国政府引导基金的主流，中国基础设施类引导基金数量也迅速增加。但是，目前还很少有实证研究关注中国政府引导基金对产业升级、基础设施提升等方面的影响。随着目前中国第一批集中设立的政府引导基金的存续期结束，政府也逐渐重视引导基金绩效评价[81-82]，政府引导基金对区域发展的影响研究将有望得到进一步拓宽和深入。
最后，加强金融化的理论视角下政府引导基金的研究。政府引导基金是政府利用金融逻辑促进区域发展的一种做法。政府引导基金被多个国家采用，反映了世界范围内日益增长的金融化趋势。例如，Pan等[5]认为中国中央政府、地方政府和国有企业共同塑造了中国政府引导基金的发展，体现“政府主导的金融化”的特征。同时，金融化趋势可能会转变城市(或区域)治理逻辑、重塑政府与市场的关系[5,83-84]。然而，从金融化视角研究政府引导基金的运作及影响的文献十分稀少，有待地理学者未来进一步研究。

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[Pan Fenghua, Fang Cheng. From global production network to global financial network: A new framework for understanding global-local economic linkages. Progress in Geography, 2019, 38(10): 1473-1481.]

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