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地理科学进展 >

2023 , Vol. 42 >Issue 5: 982 - 997

DOI: https://doi.org/10.18306/dlkxjz.2023.05.012

研究综述

中国行政区划研究30年：进展、启示与展望

  • 孟贵 , 1, 2 ,
  • 王开泳 , 1, 2, * ,
  • 王甫园 1 ,
  • 董瑶嘉 1, 2
展开
  • 1.中国科学院地理科学与资源研究所，中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室，北京 100101
  • 2.中国科学院大学资源与环境学院，北京 100049
*王开泳(1980— )，男，山东滕州人，研究员，博士生导师，主要从事行政区划与空间治理。E-mail:

孟贵(1995— )，男，安徽合肥人，博士生，主要研究方向为行政区划与区域发展。E-mail:

收稿日期: 2022-11-10

  修回日期: 2022-12-31

  网络出版日期: 2023-05-24

基金资助

国家自然科学基金项目(42271252)

国家自然科学基金项目(42230510)

国家社科基金社科学术社团主题学术活动资助项目(22STA021)

收起

The research of administrative division of China in the past 30 years: Progress, implications, and prospect

  • MENG Gui , 1, 2 ,
  • WANG Kaiyong , 1, 2, * ,
  • WANG Fuyuan 1 ,
  • DONG Yaojia 1, 2
Expand
  • 1. Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling, Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China
  • 2. College of Resources and Environment, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China

Received date: 2022-11-10

  Revised date: 2022-12-31

  Online published: 2023-05-24

Supported by

National Natural Science Foundation of China(42271252)

National Natural Science Foundation of China(42230510)

National Social Science Foundation for Social Science Academic Societies Theme-based Academic Activities Funding Project(22STA021)

Fold

摘要

行政区划是国家进行地方行政管理的基础单元，行政区划调整则关系基层社会治理体系和空间治理能力建设，是国家治理体系和治理能力现代化的组成部分和重要抓手，对经济发展和区域治理产生长期影响。论文对近30年来(1992—2022年)中国行政区划研究的文献进行系统梳理和分析，从历史考证、模式类型、成效评估、影响因素和国内外对比等方面总结了中国行政区划研究的发展脉络与相关进展。研究发现，行政区划设置以服务国家发展战略为主要方向，相关研究与国家政策联系密切，相关政策的颁布实施会激发和拓展行政区划的研究，反过来研究成果又会推动区划政策的完善发展；行政区划研究经久不衰，具有较强的历史延续性，同时兼跨多个学科；发达国家行政区划实践经验和研究具有借鉴意义，但无法照搬到国内，中国行政区划研究要结合国情，辩证吸收，走出具有本土特色的调整道路。在推进国家行政区划治理体系和治理能力现代化进程中，应加强行政区划调整方案的评估论证，增强科学性与合理性；注重发挥多学科优势，丰富和完善行政区划调整的理论与方法研究，充分利用好行政区划手段，构建区域发展新格局，以全面提升国家空间治理效能。

关键词： 行政区划; 治理; 成效评估; 研究进展; 文献计量

本文引用格式

孟贵 , 王开泳 , 王甫园 , 董瑶嘉 . 中国行政区划研究30年：进展、启示与展望[J]. 地理科学进展, 2023 , 42(5) : 982 -997 . DOI: 10.18306/dlkxjz.2023.05.012

Abstract

Administrative division is the basic supporting unit for a country to carry out local governance. The adjustment of administrative divisions is related to the grassroots social governance system and capacity building, and constitutes a part of the modernization of the national governance system and governance capacity, which has a long-term impact on economic development and regional governance. This article systematically reviewed and analyzed the literature on China's administrative division research in the past 30 years, and summarized the development status of China's administrative division research from the aspects of history, type of models, effectiveness evaluation, influencing factors, and comparison within China and internationally. The research found that the setting of administrative divisions serves the national development strategy, and the research is closely related to national policies. The promulgation and implementation of relevant policies stimulate the research of administrative divisions, and vice versa. The study of administrative division has a strong historical continuity and spans multiple disciplines. Drawing on the useful experience of developed countries, it also has very strong local characteristics. In the process of integration of administrative divisions into national governance system and governance modernization, scientific and practical research on the setting and adjustment of administrative divisions should be strengthened. We should give full play to the advantages of multiple disciplines, strengthen the theoretical and methodological research on the setting and adjustment of administrative divisions, and comprehensively improve the effectiveness of national spatial governance.

Key words： administrative division; governance; effectiveness evaluation; research progress; bibliometric

“行政区划本身也是一种重要资源”是新时代背景下习近平总书记治国理政的又一重要科学论述[1]。作为上层建筑，行政区划包含空间、政策、组织和权力等多重资源属性，是政治结构在空间上的投影和国家进行地方治理的支撑单元[2]，具有空间和管理双重属性[3]。行政区划调整则构成了国家治理体系的重要组成部分，成为提高行政治理效能、促进区域空间重组和优化行政管理体制的有效手段，关系国家稳定、民族团结、人民生活和国土资源开发利用等多方面[4]。作为国家推动城镇化的重要工具[5-6]，行政区划调整合理与否直接影响区域经济的发展质量[7]，科学合理的行政区划调整不仅可以拓展中心城市发展空间、优化城市群空间布局，还可以完善区域城镇体系，为构建适合中国国情的空间治理体系提供基础支撑，越来越受到各级政府的重视[8-9]。
同时，行政区划调整与快速发展的城市化之间存在密切联系[10]。党中央也越来越重视优化行政区划设置工作，新时代的中国必将开启行政区划调整的新篇章[4]。十八届三中全会指出要将优化行政区划设置作为全面深化改革的重要工作部署；十九届四中全会提出“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”；2022年《新型城镇化和城乡融合发展重点任务》与《关于加强和改进行政区划工作的意见》分别强调“要优化行政区划设置，慎重从严把握撤县(市)改区”和“行政区划设置和调整同国家发展战略、经济社会发展、国防建设需要相适应”等，集中反映了党中央和国务院对行政区划设置工作的高度重视，以及通过运用行政区划手段推行区域空间优化重组，进而激发经济发展活力的战略谋划。当前，优化行政区划设置已成为“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大战略部署，行政区划调整已然成为中国空间治理的重要抓手，是实现区域空间治理的重要手段，成为健全空间治理体系的重要组成部分[9,11]。
行政区划研究是一个随着时代变迁而发展且与之相适应的命题[1]。然而，国内对行政区划的研究起步较晚。1991年正式出版的第一部行政区划研究的论文集《中国行政区划研究》标志着行政区划被真正当作一门学科开始进行研究[12]，加之行政区划研究具有综合性、政策性、敏感性和高层次性等特点[13]，在一定程度上使得中国在较长一段时期的行政区划设置滞后于经济社会发展的需要，导致新兴小城市发展受阻，与新型城镇化道路存在明显偏差[14]，因而，亟需强化行政区划研究以满足新时代精细化社会治理的需要。基于此，本文运用文献计量软件对以“行政区划”为主题词检索到的1992年1月1日至2022年9月18日中国知网核心期刊、CSCD和CSSCI来源期刊的1543篇文献(其中剔除了部分简介、动态、书评等不相关的文献)进行统计和可视化分析，在对中国行政区划近30年来的研究热点进行系统化梳理之后，运用文献归纳法总结主题聚类，梳理行政区划研究的发展脉络，同时采取系统性综述方法归纳主要研究进展；最后结合时代背景，展望中国行政区划研究的未来发展趋势，以期为行政区划的优化设置及相关研究提供有益参考。

1 行政区划的概念属性与文献分析

1.1 概念属性

在概念方面，行政区划有广义和狭义之分，前者是指一切具有行政管理职能的区域，后者则是在综合考虑历史、地理条件和经济联系等的基础上，依据政权架构和职责履行的需要，国家对行政管理区域进行的划分与调整[12-13,15]，中国现行行政区划包括省级、地级、县级和乡级4个管理层级。行政区划调整则是依据国家经济、社会和政治等的发展需要，对管辖范围和行政级别进行的调整[16]。相应地，行政区划调整也有广义和狭义之别，广义的行政区划调整是指包括区域行政级别、行政区域范围、行政区划结构和层次等的变动，狭义的行政区划调整则是指行政区域范围的变动[17]。现有行政区划调整研究并没有严格区分广义和狭义概念的差异，研究对象以广义为主。行政区域、行政单位和行政建制是行政区划概念的3个重要构成单元[18]，每次行政区划调整可能涉及建制变更、行政等级变更、隶属关系变更、行政区域界线变更、行政机关驻地迁移、更名和命名等中的一种或几种类型[19]。
行政区划是大政国基，中国行政区划调整始终为中央政府所主导，服务于国家经济建设总目标[20]，成为实现行政区划设置科学化和空间布局优化的重要手段[21]，这也使得以往研究较多地关注行政区划的空间和管理属性[4]。作为空间资源、权力资源、政策资源和组织资源的集合体，当前行政区划的资源属性和资源效应愈发明显[1]。总的来说，行政区划调整具有推进权力资源的区域整合与优化重组、优化行政资源的空间配置以及实现要素资源的空间重构与优化配置等方面的作用[22]。发挥好行政区划调整在空间资源配置上的作用，既能够有效应对新时代以来中国社会经济发展带来的矛盾转变，还可以不断推进国家治理体系的完善及治理能力的现代化发展[23]。因此，在新的时代背景下，全面分析和研判中国近30年行政区划研究的发展脉络和重点，亦有助于发挥好行政区划在国家治理体系建设和构建区域发展新格局中的作用。

1.2 政策与文献数量分析

1992—2009年，中国行政区划研究的文献数量呈现波动快速上升趋势，并在2009年达到研究期内的峰值；2010—2022年，年均文献数量略有减少且呈现一定幅度的波动变化(图1)。此外，自1992年以来，中国行政区划政策随着相关政策文件的颁布实施和时代的变迁发展而不断调整与完善，早期关于行政区划设置与调整的政策文件颁布较少，近年来政策数量明显增加。结合行政区划研究发文高峰年份情况，绘制出行政区划政策与研究关系(图2)。
图1 1992—2022年行政区划研究文献与政策数量变化

注：文献检索日期为2022年9月18日。

Fig.1 Annual number of publications from the CNKI database and policies on administrative division research in China during 1992-2022

图2 1992—2022年行政区划政策与研究文献数量耦合情况

注：图中仅列出行政区划重要政策文件及对应年份的行政区划研究文献数量。

Fig.2 Coupling of administrative division policy with the quantity of research publications during 1992-2022

行政区划研究具有较强的政策导向性，行政区划政策的颁布实施会刺激相关研究的增加，科学严谨的研究也会对行政区划政策的完善发展产生一定的促进作用。具体来说，1994年中国实施分税制改革后，行政区划成为地方政府争取话语权、整合横向联系的资源池，影响着地方政府社会经济管理权限、政治资源获取能级、财税资源以及土地指标分配，并逐步形成了中国的行政区经济[24]。同时，1999年颁布的《关于地方政府机构改革的意见》和《关于调整地区建制有关问题的通知》引发了关于地方行政区划的优化调整[25⇓-27]、地级行政建制现状与改革[28]、农村城镇化进程问题等的思考与研究[29]，而这反过来又推动了2001年《关于乡镇行政区划调整工作意见》的实施。此外，尽管中央政府在2003—2006年几乎没有颁布行政区划方面的政策文件，但关于1949年以来中国省级行政区划调整特征的梳理与思考[30-31]、城市型政区改革思路的研究[32]、“行政区经济”现象的分析[33-34]等，又进一步促使中国行政区划政策体系得到完善发展，如2007年《关于行政区划管理的规定》提出“行政区划应保持稳定，必须变更时，应制订变更方案，逐级上报审批”；2009年《关于推进省直接管理县财政改革的意见》要求在2012年底全面推进省直管县财政改革等。1992—2010年，尽管行政区划的政策数量与政策内容变化较大，但关于行政区划的研究却呈现波动上升趋势。1999年《关于调整地区建制有关问题的通知》和《关于地方政府机构改革的意见》的颁布实施，是2000年行政区划研究数量增加的重要原因之一。特别地，这一时期关于撤县设区(市)科学性与合理性等的研究对2017年国家重启撤县设区(市)审批政策产生了重要的积极影响。2011—2022年，行政区划政策与研究呈现上下波动变化，在一定程度上反映了两者之间的相互影响。
综上所述，中国行政区划研究受党中央行政区划政策影响愈发明显，相关研究与国家政策交相呼应。行政区划政策的颁布与实施拓展了学者的研究思路，拓宽了行政区划研究的广度，促进了行政区划研究的深化发展；同时，相关研究成果也促进了行政区划政策的再调整，推动了行政区划政策的完善优化。

1.3 阶段划分与文献计量分析

国家行政区划政策的颁布实施影响着行政区划研究的方向和内容。根据1992年以来中国行政区划政策颁布情况以及研究文献数量的变化，将1992—2022年行政区划研究以10年为单位划分为3个阶段，分别为探索起步阶段(1992—2001年)、快速发展阶段(2002—2011年)以及深化研究阶段(2012—2022年)，这也与党的十四大到二十大的发展阶段相呼应。随后依次进行上述阶段的发文机构、发文作者和关键词共现分析，并分别用Adobe Photoshop和CiteSpace软件绘制出1992—2022年中国行政区划研究的作者、机构和关键词树状图(图3)和关键词共现图谱(图4)。
图3 1992—2022年中国行政区划研究作者、机构和关键词树状图

注：图中以不同树冠区分了3个阶段，且在树叶中标示了相应时期的关键词及其频次，树叶越大则表示关键词出现频次越高；机构和作者后面数字是相应阶段的发文总量，连线表示作者与机构之间存在附属关系。

Fig.3 Dendrogram of authors, institutions, and keywords of publications on administrative divisions in China during 1992-2022

图4 1992—2022年行政区划研究关键词共现图谱

注：图中关键词字号大小表示其出现频次的高低。字号越大，表示出现频次越高，反之，则越低。

Fig.4 Keywords co-occurrence map of administrative division research during 1992-2022

行政区划研究具有较强的延续性，核心学者推动了中国行政区划研究的发展，实现了由单个学术集体探索探究，逐步演变为多个核心团队相互协作的繁荣发展局面。具体而言，在探索起步阶段(1992—2001年)，行政区划研究主要以华东师范大学中国行政区划研究中心的刘君德与汪宇明、复旦大学中国历史地理研究中心的周振鹤和北京大学城市与环境学系的邓忠泉等学者的研究为主，其中相关论文研究多涉及中国地级行政建制演变、改革思考与革新研究[35-36]，但研究力量较为薄弱，主题相对集中。在快速发展阶段(2002—2011年)，华东师范大学中国行政区划研究中心继续引领中国行政区划研究，湖南大学政治与公共管理学院和中国科学院地理科学与资源研究所逐步发展成为这一阶段的重要研究团体。这些机构学者对行政区划的历史沿革[2,15,37]、制度创新[38-39]、经济影响[17,34]与城市化进程[13,40]等方面进行了深入研究。最后，在深化研究阶段(2012—2022年)，中国科学院地理科学与资源研究所引领中国行政区划研究，并与华东师范大学中国行政区划研究中心及南开大学周恩来政府管理学院组成了当前行政区划研究的核心力量，主要对行政区划调整区域效应与成效评估[6-7,41-42]、城市群建设[14,43]、空间治理探索[11,24]等方面进行了深入探讨。

2 研究进展与述评

基于文献计量和归纳法，将近30年来的行政区划研究总结为5个重点领域，分别为行政区划调整的历史考证与时空变动研究、模式类型与驱动机制、成效评估、影响因素和改革思路研究以及国内外行政区划调整对比与启示，既反映了中国行政区划研究内容的时间跨度之长、空间范围之广，也体现了研究层次之深和研究价值之大，具有重要的现实启示意义。

2.1 行政区划的历史考证与时空变动研究

行政区划作为一个融合地理、文化、历史和政治因素的概念[44]，有关其调整的历史考证层出不穷，对后来的学术研究与调整实践均具有重要参考价值。行政区划发端于春秋战国时期，秦代郡县制的出现标志着中国行政区划制度的正式确立[2]。“省制”改革始于金末元初，而“行省”制在元朝逐步发展成熟，此后中国地方行政区划格局及省的建制基本延续至今[41]。同时，区划边界遵行山川形便和犬牙交错的规律[45]，按照层级变化情况，可以将秦代至民国初年的地方行政制度发展分为3个阶段：第一阶段为秦汉魏晋南北朝时期，地方组织从两级制发展为三级制；第二阶段是隋唐五代宋辽金时期，重复两级制到三级制的循环；第三阶段是元明清到民国初年，从多级制逐步简化为三级制[46]。现今中国行政区仍以县为主，反映了政区制度具有很强的继承性[47]。尽管从郡县制到行省制，再到市县制度，行政区划交融于国家与地方、区域内和区际间的平衡协调、博弈整合之中，随着社会矛盾的变化而调整[48]，但总的来说，中国历代王朝政区的设置主要将能否保障国家长治久安、方便行政管理以及巩固边疆安全作为主要考虑因素。此外，关于行政区划历史考证的经验总结，张永理[49]在梳理自秦朝以来历代行政区划层级变迁发展脉络的基础上，提出应注意省直管县体制导致管理幅度过于宽泛带来的各种弊端。华林甫等[50]认为，在当前政区改革中可以将地级市分为4~5等，县级政区则可以统一分为上、中、初3等。
1949年后，中国行政区划调整较为频繁，有关调整主要体现在六大行政区的撤销和部分省级政区的撤并变动方面。行政区划调整成为应对社会经济结构转型带来的社会冲突和治理难题的关键[48]，先后经历了探索、加速和优化发展等阶段[4]，实现了从“切块设市”“省直管县”体制并行到“撤县设市”“市管县”体制并存，再到“撤县(市)设区”和“市管县”体制并行的发展转变[51]。其中，在20世纪50年代，行政区划自上而下调整频繁，如1952年在省、直辖市以上设立大行政区建制，每个大行政区管辖数个省(市)，随后又在1954年逐步撤销[37]。改革开放以来，党中央为促进工业化和城市化发展，将城市建制作为行政区划的调整重点，采取了切块设市、整县改市和多中心组合3种设市模式[18]；这一期间，位于东部沿海、经济发展速度较快的广东、江苏和山东等省份行政区划调整较为频繁，县级市的数量明显增多[52]。最后，撤县设市和撤县设区成为自2013年以来中国行政区划调整的主要内容，且主要发生在中西部地区[4,53]。
总之，加强对行政区划设置及调整的历史考证，不仅有利于明晰行政区划的变迁历程，还可以推进行政区划调整的完善发展。新时代的中国正经历着百年未有之大变局，正在推进中国式现代化，构建国家治理体系，有必要从历史中继续汲取有益经验以加快完善中国的行政区划设置和空间布局，助力构建国内国际双循环格局，释放经济发展内生动力，激发经济发展活力。

2.2 行政区划调整的模式与驱动机制

行政区划调整模式和类型选择影响着区域治理成效和经济发展潜力。目前，关于行政区划调整的类型与模式尚没有严格的界定与区分，不同文献对此存在混用的情况。从行政层级来看，纪小乐等[43]按照行政级别将中国行政区划调整类型划分为县区级、普通地级市和地级以上3类。从细分的类型看，吴建民等[54]将中国自2000年以来县级行政区划调整类型细分为撤县(市)设区、撤县设市、行政区合并、增设行政区、边界调整、隶属变更和建制升格7种。魏衡等[55]将中国1980—2007年的行政区划调整细分为撤县设市、撤地设市与地市合并、撤县(市)设区、市辖区调整以及乡改镇与乡镇撤并、镇改街与村改居等几种类型。从调整模式看，吴金群等[56]将地级市行政区划调整的模式归纳为撤地设市、地市合并、市县(市)分治、市县(市)合治、县(市)升格和切块设市6种；市辖区行政区划调整模式包括撤县(市)设区、区县(市)合并、切块设市和区界重组4种；县级行政区划调整模式则包括切块设市、撤县设市和县级市边界重组3种。而朱建华等[52]将其划分为建制变更(核心)、行政区拆分、行政区合并、建制升格及新设立行政区5种模式。此外，李晓琳[24]将中国行政区划调整归纳为市制设置调整、市辖区调整、县以下调整和多种手段变相进行区划范围调整4种形式，具体又包括撤地(镇)设市、县改市和撤县(市)设区等多种方式。
总体来看，当前行政区划调整的模式与类型基本上是混用的，没有明确的界定和区别。一般来说，中国行政区划演变从特征和内容上来说主要包括建制变更、隶属关系变更、行政等级变更、边界调整、行政机关迁移和政区更(命)名6种。不同成果在进行类型和模式划分过程中，主要是服务于其选择的研究主题。不同类型行政区划调整的变动以及驱动机理的研究，多是从行政区经济[34]、政区位势[57-58]、内力外力[59]、尺度重构[8]等理论或视角来分析某一类或某一项行政区划调整的背后机理，关于行政区划调整的理论解释和驱动机理的研究仍需进一步加强和凝练。

2.3 行政区划调整的成效评估

行政区划调整与中国整体制度变迁具有较一致的发展脉络，是制度和需求共同作用的结果[60]，直接影响着资源配置效率、区域发展质量和公共服务水平等[61]。已有对行政区划调整的成效评估主要涉及空间、经济、社会、生态、城镇化等方面，评估方法主要以差分计量回归为主。受各城市复杂的社会经济因素影响，评估结果的一致性不尽相同[62]，但从整体上来说，行政区划调整发挥着拓展城市发展空间、促进城市化进程、增强经济发展活力、维护社会稳定等积极影响(表1)。“郡县治则天下安”。撤县设区作为调整空间布局、拓展城区规模的重要行政手段，演变成中国行政区划调整的主要政策工具，也是落实新时代区域调整部署的重要举措[63]，加之数据的易获取性，使得关于撤县设区的成效评估成为学者的研究热点[62]。
表1 行政区划调整的成效评估相关案例与方法比较

Tab.1 Comparison of relevant cases and methods for the effect evaluation of administrative division adjustment

成效评估 评估对象 调整类型 方法/模型 结果
空间影响 2008—2010年沈阳市主城区 市辖区优化调整 城市空间布局优化效应评价模型和综合评价方法 调整后，沈阳市城市空间布局逐步优化，但也存在明显的结构性问题[64]
1990、1995、2000、2005、2010、2015年杭州市8个市辖区 撤县(市)设区 综合扩展系数、扩展速率和强度和全局莫兰指数 调整后，杭州市拓展了城市发展空间，优化了建成区的空间分布格局[65]
经济影响 2003—2018年全国284个设区市 撤县设区 固定多期差分模型 调整后，对城市经济效率具有显著促进作用；在实施后的第4年显著促进城市经济效率提升[62]
1992—2015年全国1170个县(县级市) 撤县设区 多期双重差分模型 调整后，打破了原有的行政壁垒，通过产业集聚效应提升了被撤县地区的经济发展水平[53]
2000—2017年中国250个地级市 撤县设区 双重差分倾向得分匹配(PSM-DID) 调整后，显著提升了撤县设区所在地级市的经济发展质量[66]
1988—2010年青岛市 政府驻地搬迁 合成控制法 政府驻地搬迁带来的经济增长效应具有滞后性，在第6年开始显现[67]
中国1990—2007年撤县(市)设区的样本 撤县(市)区 双重差分模型(DID) 撤县(市)设区对城市经济增长具有约5年的短期促进作用，对经济长期发展则产生抑制作用[68]
社会影响 1998—2011年江苏省撤县设区县 撤县设区 合成控制法 调整后，显著降低了被撤并县的粮食产量[69]
中山市西区和南区居民 撤镇设街；撤镇并街 问卷调查与访谈 调整后，非中心城区与中心城区之间在教育、养老和医疗等领域差距逐渐缩小[70]
生态影响 2019年伊春15市辖区 城区重组、区县合并 定性分析 调整后，保护了区域生态系统的完整性，强化了地方政府的生态治理能力[71]
城镇化影响 2000—2004年中国撤县设区 撤县设区 PSM-DID 调整后，显著提高了撤并县城的城镇常住人口的增长率[6]
2005—2017年中国撤县设区调整的85个城市 撤县设区 双重差分模型 调整后，有效缓解了城市化发展失衡，且在地级市效果更明显[72]
其他 2007—2018年长三角地区28个区划调整市(区/县) 撤县(市)设区、市辖区合并和市辖区范围调整 多期双重差分和三重差分法 调整后，显著增强了被调整区的土地运营程度[42]
1997—2010年中国撤县设区改革县市的企业 撤县设区 PSM-DID 符合集聚规律的县改区有助于促进企业家才能向生产经营活动配置[73]
综上分析，有关行政区划调整的成效评估主要集中在长时间序列的撤县设区这一类型，特别是对撤县设区的经济效益评估；对其他行政区划调整类型的成效评价相对不足，对行政区划调整的生态、空间等影响的评估相对有限，且研究方法多数以差分模型为主。因此，未来需要注意强化行政区划调整的综合效益评估，特别是在空间治理效能、行政管理效能和生态质量提升等方面，增加行政区划调整其他类型的成效评估并加强不同评估结果之间的对比分析，拓展现有行政区划调整评估方法，加强政区位势模型的论证与应用。

2.4 行政区划调整的影响因素与改革思路研究

行政区划调整是城市发展的导向标，也是最重要的政策性影响因素[74]。在从传统农业社会向现代工业社会快速转型中，中国的县数量在较快地减少，这是城市发展政策变化与区域发展战略转变等外部政策因素和经济发展水平与空间区位特征等内在因素综合作用的结果[61]，但也有观点认为外部环境是中国行政区划变迁的最主要动力[60]。此外，行政体制改革、城市发展战略和资源环境条件等因素是影响中国行政中心迁移的主要因素[61]。经济水平、交通条件、历史文化背景等因素是东北地区行政区划调整的主要动因[75]。同时，调节政府竞争、统筹区域发展、调整建制等是撤县(市)设区政策频繁实施的重要原因[76]。
行政区划调整是城市化快速发展阶段的制度性选择，但不能从根本上解决行政区经济问题[55]，继续采取粗放式的行政区划调整会加剧矛盾冲突[24]。一方面，从行政区划调整的原则来看，中国行政区划改革应秉承积极改革和维护稳定、提高行政效率和方便管理、自下而上与自上而下相结合等的调整原则[77]。范今朝[39]进一步指出，中国行政区划改革应注重以政治体制改革作为行政区改革的重要前提依据和发展方向。另一方面，建立并完善多级协调的城市行政管理和构建区域协作体系、降低社会公共资源与行政级别的联系强度并合理实施撤县设区政策应当成为未来中国行政区划调整政策的新要求[43]，且区域文化亦是必须高度重视的重要因素[78]。此外，省级层面的行政区划改革成为完善国家治理体系的重要支撑，创新市制和跨省区治理是省级行政区划改革的必由之路[79]。但现在尚不具备全面推行省直管县体制的条件，需要强化顶层设计改革，推动理性官僚制转型，以有序推进省直管县体制改革[80]。最后，行政区划调整要有因地制宜的思维，不同发展阶段的地区应有不同的调整思路。东部沿海城市应以城市地区管理体制创新作为改革的重点，根据城市自身发展阶段，制定不同的行政区划体制模式[39]。边疆省份行政区划调整敏感性较强，应以边疆安全和社会稳定为根本性指导原则，坚持推进少数民族区域自治与行政区划调整协调并行[81]。也有观点认为，未来不一定需要完全依赖行政区划调整来促进空间经济协调发展，而是发挥好市场配置资源的决定性作用[82]。
综上所述，行政区划调整是一定时期经济社会、历史文化和生态环境等多因素综合作用的必然选择，反过来行政区划的每次调整又会对城市及区域的社会经济发展与生态环境产生重要影响。因此，新时期应该将预防和保障区域治理安全、优化和提高区域管理效率以及推进政区精准化治理作为行政区划研究的主线，并强化行政区划调整触发条件和驱动机理的研究，使行政区划调整服务好国家经济社会发展之大局。

2.5 国内外行政区划对比与经验借鉴

尽管中国的行政区划调整主要由政府决定，西方国家以双方自愿和公民投票为基础进行调整[10]，但深入了解西方发达国家行政区划调整的理论与实践，可以为中国行政区划调整提供有益借鉴与参考[83]。总体而言，国内外对比研究主要集中在行政区划设置[84]、区划体制特征与比较[85⇓⇓⇓-89]、演变规律分析[90⇓-92]等，并最终落脚于改进中国行政区划设置的经验总结[93⇓⇓-96]等方面。首先，发达国家行政区划调整的研究多是与城市化进程相结合。发达国家大城市管理可以总结为“强市弱区”“多头分散”和“都市一体化管理、区级政区相对分权”3种模式[86]。其次，通过国内外对比可以为中国行政区划设置和改革提供政策依据，如中国在政区改革过程中主要以省直管县、市管县和撤县设市等形式为主，美国以县市合并为主要方式，日本则采取市、町和村合并政策[89]。熊竞[87]对比了国内和国外的市制模式，他认为中国市制的突出问题在于“市制广域化”。最后，通过国内外对比可以为中国行政区划优化设置提供有益参考，如发达国家经济的重心位于以特大型的国家化城市为中心的都市圈，因此中国应该增设直辖市，建立“都市联盟”，进而形成以直辖市为中心的都市圈[32]。王开泳等[93]通过对20世纪发达国家行政区划调整的经验进行系统性总结，进一步提出中国适时推进行政区划调整、创新调整模式与运作机制、理顺行政管理体制和加大公众参与力度的必要性。相较于日本的二级制和韩国的三级制扁平化的层级结构，中国则是以四级制为主，因而适当减少行政管理层级、优化行政管辖幅度并合理设置城市型政区是中国未来空间治理和城镇化发展的选择[84]。总之，加强国内外行政区划调整的比较研究，并注意借鉴发达国家城市化进程中改革的经验，可以在一定程度上提升行政区划治理能力，促进中国城市化进程与现代化发展。

3 启示与展望

3.1 研究启示

(1) 行政区划研究要服务于国家发展战略，且研究与国家相关政策交相呼应
改革开放以来，特别是进入21世纪后，随着国家发展战略的深入推进以及持续快速的工业化与城镇化进程，城市空间扩展需求同步增加，行政区划调整的需要和频次也在持续增强。有关行政区划调整的研究与国家行政区划政策紧密联系，政策为研究提供了方向指导，研究促进了政策的调整完善。对涉及国家战略、城市群、城镇化、边境海防的重点区域进行调整是全方位提升国家空间治理能力的重要途径[82]。国家自上而下进行的行政区划设置与调整正是通过行政手段，实现国土、政治和行政权力的空间再配置，进而服务于国家发展战略的实施。因此，需要进一步结合国家战略需求开展行政区划研究，如主体功能区战略背景下城市设置思路、新型城镇化战略背景下的撤县设市、京津冀协同发展战略背景下各地区的行政区划调整与总体部署等。同时，强化政区设置的实践应用，诸如新型城镇化试点背景下创新行政管理、节约行政成本的设市模式的总体设计、不同层级的行政区划总体规划方案的编制、各类行政区划调整方案的评估论证、与城市总体规划修编相协调的政区设置等，以使得行政区划研究成果更好地服务于国家战略，促进社会经济发展。
(2) 行政区划研究需要鉴古知今、立足国情，强化本土特色
行政区划具有较强的可变性和历史继承性，当今中国的政区正是由历史政区改造发展而来[97]。坚持党的领导、服务经济发展、处理好标准化和多元化之间的关系是中国行政区划的宝贵经验[98]。从历史轨迹中探寻行政区划的变迁逻辑，发掘行政区划调整的动因，并在现实中把握好政策变迁的规律，可以为行政区划优化调整提供参考和借鉴[99]。因此，行政区划调整的历史考证成为了行政区划调整研究的重要组成部分，上可追溯到秦汉时期县的分等制度[50]、春秋时期的县级政区[100]，下至当前关于撤县(市)设区与省直管县等的研究，都对当前行政区划调整与完善起着重要作用。特别地，受政策、环境、行动者及其相关关系等的影响，尽管撤县设市政策在实施过程中存在明显的人为干扰特征[101]，甚至在政策效果上导致了“假性城市化”[102]，但在加快经济一体化发展、推动城市化进程和缓解土地资源紧张等方面发挥着重要作用[63]。现阶段应辩证地看待该政策，将其作为一个有力的政策工具来推动新时代中小城市发展[23]。此外，关于发达国家的行政区划调整的研究，有利于借鉴其中有益的城镇化建设经验，但行政区划调整的背后也存在着较大的国情差异和地域差别。因此，行政区划调整也应具有相应的本土特色，充分考虑到中国的基本国情和地域分异，对国外经验进行辩证吸收，这有利于突破大都市区治理困境[103]，绘制新时代背景下具有中国特色的行政区划设置新蓝图。
(3) 行政区划研究跨多学科，地理学研究一直发挥引领作用
近30年来，中国行政区划研究力量不断增强，研究主题也在不断丰富。相关研究主要涉及地理学、历史学、政治学、管理学和经济学等多个学科，但不同学科的学者之间互动较少，局限于在单个学科内进行研究，缺乏学科之间的交流与融合。具体而言，行政区划调整的历史考证主要以历史学和地理学学科的研究为主，行政区划调整的成效评估则以经管类的学者研究居多，也有部分地理学者运用经济学计量方法进行行政区划调整政策的评估；此外，关于行政区划调整的影响因素、改革思路以及国内外对比等，以地理学学科的研究居多，政治学、经济学和管理学等学科起着补充研究作用，共同推动着中国行政区划研究的发展。综上所述，中国的行政区划研究应该充分借鉴多学科的研究成果，开展跨学科的交流与合作，以推动行政区划研究的理论和方法更加多元化和科学化。

3.2 研究展望

(1) 行政区划研究需融入国家治理体系和治理能力现代化进程，支撑国家重要发展战略
行政区划优化设置已经上升为党中央的重大战略部署。在推进行政区划制度体系建设过程中需要注意健全多元主体参与机制。同时，加强顶层设计和系统研究，推动行政区划调整作为国家自上而下式改革的重要抓手，在这一过程中如何实现县域治理与行政区划调整的有效结合，是未来研究的重点。当前国内外形势正发生剧烈变化，如何使得行政区划与国家发展战略相协调，如优化城市设置以适应主体功能区和区域协调发展战略、完善撤县设市(区)以服务城镇化发展等，对行政区划的优化设置提出更高的要求。因此，需要从现实需求和应用层面上不断探索和优化行政区与功能区协调的规划途径，为提升中国区域发展战略及空间治理政策的精准性提供科学依据，进而支撑国家重要发展战略的实施。
(2) 加强行政区划设置科学性与合理性的研究，提升空间治理效能
行政区划设置深刻影响着城市布局和结构，关系着空间治理成效和发展秩序，对区域优化重组和均衡发展起着重要作用[9]。已有关于行政区划设置与调整的评估结果表明，尽管大多数调整对当地的经济社会和生态环境等产生积极作用，但仍有部分产生了阻碍作用。因此，加强行政区划调整的触发条件、驱动机制和治理成效的研究，是提升行政区划调整科学性与合理性的重要保障。此外，为解决好国家不同空间尺度面临的地域功能与地方行政不协调问题，需要系统分析行政区划调整与地方治理体系和治理效能提高之间的关联性，进而有效提升国家空间治理效能。
(3) 强化行政区划调整的理论和方法研究，发挥多学科优势
虽然已有研究取得较为丰富的成果，但关于行政区划调整的理论与方法研究仍较为欠缺，应加强政区位势模型等行政区划评估理论与方法的创新与运用，拓宽行政区划调整成效的评估内容。同时，如何更为科学准确地将地理学的空间分析方法、历史学的辩证思维、经济学的计量分析工具等运用到行政区划调整研究之中，是在学科融合背景下必须要考虑的问题。当前，关于行政区划调整方案的科学性与合理性缺少评判方法和理论参考，对于区域和城市治理的综合成效评估同样有待深入研究。因此，亟需通过地理学、历史学、经济学和政治学等学科的交叉融合，发挥好多学科优势，进而构建评价行政区划调整成效的理论与方法，保障行政区划调整手段的合理运用，充分发挥行政区划的资源优化配置作用，推进区域空间结构优化重组、激活区域经济要素和提升区域发展效能。

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