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2021 , Vol. 40 >Issue 1: 50 - 60

DOI: https://doi.org/10.18306/dlkxjz.2021.01.005

可持续城镇化

新型城镇化与非正规就业：规模、格局及社会融合

  • 陈明星 , 1, 2 ,
  • 黄莘绒 1, 2 ,
  • 黄耿志 , 3, * ,
  • 杨燕珊 4
展开
  • 1.中国科学院地理科学与资源研究所,中国科学院可持续发展分析与模拟重点实验室,北京100101
  • 2.中国科学院大学资源与环境学院,北京100049
  • 3.中山大学地理科学与规划学院,广州510275
  • 4.广州地理研究所,广州510070
*黄耿志(1986— ),男,广东汕尾人,博士,副教授,主要从事城镇化、非正规经济与劳动力地理研究。E-mail:

陈明星(1982— ),男,安徽巢湖人,博士,研究员,主要从事城镇化与区域发展研究。E-mail:

收稿日期: 2020-07-06

  要求修回日期: 2020-10-14

  网络出版日期: 2021-03-28

基金资助

国家自然科学基金项目(41822104)

国家自然科学基金项目(41771137)

国家自然科学基金项目(41671125)

中国科学院战略性A类先导专项(XDA23100301)

中科院青年促进会(2017072)

广东省科学院百名青年人才培养专项(2019GDASYL-0104004)

版权

版权所有，未经授权，不得转载、摘编本刊文章，不得使用本刊的版式设计。
收起

New urbanization and informal employment: Scale, pattern, and social integration

  • CHEN Mingxing , 1, 2 ,
  • HUANG Xinrong 1, 2 ,
  • HUANG Gengzhi , 3, * ,
  • YANG Yanshan 4
Expand
  • 1. Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling, Institute of Geographic Sciences and Nature Resources Research, CAS, Beijing 100101, China
  • 2. College of Resources and Environment, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China
  • 3. School of Geography and Planning, Sun Yat-sen University, Guangzhou 510275, China
  • 4. Guangzhou Institute of Geography, Guangzhou 510070, China

Received date: 2020-07-06

  Request revised date: 2020-10-14

  Online published: 2021-03-28

Supported by

National Na-tural Science Foundation of China(41822104)

National Na-tural Science Foundation of China(41771137)

National Na-tural Science Foundation of China(41671125)

Strategic Priority Research Program of Chinese Academy of Sciences(XDA23100301)

Youth Innovation Promotion Association of the CAS(2017072)

The Guangdong Academy of Sciences Project of Science and Technology Development(2019GDASYL-0104004)

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摘要

中国城镇化由偏重数量转向更加注重质量的新型城镇化,促进农村转移人口市民化、提高就业质量成为城镇化发展的重要目标,疫情影响下非正规就业问题更为突出。论文从新型城镇化与非正规就业的关系出发阐释非正规就业人口的历史产生和发展要求,基于人口普查和《中国劳动力动态调查》测度了中国城镇非正规就业的规模和格局特征,总结了非正规就业者当前面临的社会融合难题,并提出发展思路和路径。结果发现：① 城镇化与非正规就业之间关系密切,非正规就业为城镇化过程中农村转移人口提供大量就业机会,缓解了城镇就业压力。以人为本的新型城镇化需要关注非正规就业模式,以促进农业转移人口市民化和社会融合。② 经多源数据估算,中国城镇非正规就业占城镇总就业的33.2%~44.7%,就业人数达1.38亿~1.55亿,以隐性就业部分为主。在空间分布上总体呈现东、中、西逐渐减少的特征;在雇佣类型上以从事各类非正规工作的被雇型就业为主;行业结构主要集中在批发和零售贸易及餐饮业,居民服务、修理和其他服务业与制造业等。③ 非正规就业者主要面临职业困境、户籍限制、公共服务差距、风险应对能力弱等问题,需要通过完善就业服务体系等改革,提升就业质量,推动市民化和社会融合。

关键词： 新型城镇化; 非正规就业; 估算规模; 行业类型; 脆弱性; 社会融合

本文引用格式

陈明星 , 黄莘绒 , 黄耿志 , 杨燕珊 . 新型城镇化与非正规就业：规模、格局及社会融合[J]. 地理科学进展, 2021 , 40(1) : 50 -60 . DOI: 10.18306/dlkxjz.2021.01.005

Abstract

With the development of urbanization, promoting the citizenization of migrant workers and improving the quality of employment has become an important goal of China's urbanization strategy in the new era. Affected by the COVID-19 pandemic, the problem of informal employment stands out even further. Starting with an examination of the relationship between new urbanization and informal employment, this study draws on the data from population census and the China Labor-force Dynamic Survey (CLDS) to estimate the scale of urban informal employment in China and analyze its spatial and sectoral characteristics. It then identifies the main social integration problems faced by informal workers and discusses some policy options. It is found that urbanization and informal employment are interrelated. Informal employment provides job opportunities for rural migrants with the inability to find formal jobs in cities and urban workers who are unemployed, playing a role in alleviating employment and poverty problems. It is argued that the new urbanization with the principle of putting people first should be concerned with the social integration of informal workers with the aim to promote their citizenization. According to the estimation based on multi-source data, the number of informal workers is 138 million-155 million, accounting for 33.2%-44.7% of urban employment in China. The unobserved/unregistered informal workers are the majority. The distribution of informal employment is characterized by the spatial pattern that the scale of informal employment decreases from the eastern to the central and the western parts of China. In terms of employment types, most informal workers are employed in enterprises. Informal employment in China is mainly concentrated in the sector of wholesale, retail trade, and catering, followed by the sectors of residential service, repair, and other services and manufacturing industry. Informal workers are faced with difficulties in social integration, including job precarity, income instability, social marginalization due to population registration restriction, limited access to public services, and vulnerability to crises. It is recommended that policy intervention should pay attention to improving the quality of informal employment and promoting social integration of informal workers in the future.

Key words： new urbanization; informal employment; estimated scale; industrial pattern; vulnerability; social integration

中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化。据国家统计局数据,城镇人口由1978年的1.72亿增长到2019年的8.48亿人,城镇化率由1978年的17.92%增长到2019年的60.60%。改革开放开启了中国现代意义上的城镇化进程,松动了城乡之间的坚固藩篱。大规模的农业转移人口向城镇集中,总体上大幅提高了居民的收入,带动了经济生产效率的提高和产业结构的优化。发展中国家城镇化的主要问题是工业化落后于城镇化,城镇吸纳农村转移人口的能力不足,导致无业流民产生,影响社会稳定[1,2]。城镇新增就业岗位数量远不能与新增城镇人口相匹配[3]。事实上,城市地区很大一部分过剩的农业转移人口进入了非正规部门就业[4],从而减缓了失业或无业等社会不稳定因素。经过不断演化发展,现代中国经济社会实际上呈现农村经济、乡镇企业、城市非正规经济和城市现代产业等四元经济部门并存的局面。庞大的非正规经济成为了中国经济的重要部分[5],非正规就业也成为中国重要的就业形式之一[6]。
随着快速城镇化,资源环境挑战和经济社会风险也不断凸显[7,8]。城乡居民、新老居民、常住与暂住人口间的分化,一定程度上成为社会矛盾的风险源,影响了社会融合[9,10]。十八大以来,中国城镇化进入了新阶段,国家层面确立了以人为核心的新型城镇化战略。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》为中国城镇化发展的重大转型指明了道路和方向,强调了推进农业转移人口享有城镇基本公共服务,有序推进农业转移人口市民化。2019年底,中国户籍人口城镇化率为44.38%,相对于2012年的35.30%有了快速提升,但仍与常住人口城镇化率60.60%存在较大差距。2020年以来,受突发疫情的冲击,非正规就业呈现出脆弱性强、恢复力弱的特点。后疫情时期的“地摊经济”“小店经济”等非正规就业吸纳大量就业人口,也引发了社会强烈关注。非正规就业作为城镇化进程中农业转移人口重要的就业形式,长期以来在吸纳农村转移人口上发挥重要作用。从促进人的城镇化发展目标来看,新型城镇化显然对非正规就业的社会融合提出了更高要求[11]。
在新型城镇化背景下,非正规就业是促进农业转移人口市民化的关键,非正规就业者的社会融合问题也是新型城镇化的难点。本文建构了新型城镇化与非正规就业关系的分析框架,通过不同数据源估算了中国非正规就业的规模,分析了非正规就业分布的地理差异和主要行业类型,剖析非正规就业者面临的主要困境,并提出促进社会融合的措施,以期为非正规就业的质量提升、非正规就业者群体的社会融合及新型城镇化高质量发展提供借鉴。

1 新型城镇化与非正规就业关系

1.1 概念解析

城镇化是多维的包含社会空间的复杂过程[12,13],是乡村—城市人口结构、经济结构、地域空间和生活方式的全面转型。新型城镇化区别于传统城镇化,理论内涵至少包括4个方面内容：人本性、协同性、包容性和可持续性,实现从结构主义到人本主义转变下从“人口城镇化”到“人的城镇化”转变[14,15]。新型城镇化除了在实现农业人口的空间转移和行业转换外,还需要重点关注农业转移人口的市民化进程。
非正规就业的概念源自于国际劳工组织(International Labour Organization, ILO)。ILO的拉丁美洲区域研究计划(PREALC)从经济规模(小规模)、就业形式(自我雇佣)、生产组织(低投入、低技术)、经济成果(低生产力、低收入、生产经济)等方面定义了非正规就业部门[16],涉及从建筑、采矿、制造和服务到自动收货、拉车和拾荒等数量多、范围广、规模小的生产或服务部门[17]。该定义受到早期“二元主义”的影响,认为正规部门是先进和发展的表现,而非正规部门是传统、落后、边缘的象征[18]。“结构主义”将正规部门和非正规部门放在同一经济系统内,认为非正规经济与正规经济存在紧密的功能联系,非正规部门提供的生产和服务比正规部门更便宜,是对正规部门的有益补充。“新自由主义”认为除了在规制和正规部门边缘生存的非正规部门,也存在一些小型企业家为避免过度监管和官僚主义,进入非正规部门以期降低成本[19]。受劳动力市场分割和劳动力市场竞争的双重影响,劳动者进入正规部门存在壁垒,为避免失业不得不从事非正规就业,同时也存在部分劳动者基于自身的比较优势自愿选择从事非正规就业[20]。国内学者认为,非正规就业是指具有非正式的雇佣关系、未进入政府监管体系、就业性质和效果处于低层次和边缘地位的劳动就业[21]。中国非正规就业者在“户口坝”(户籍制度产生的居民身份差异、就业流动和福利限制等影响)下,可分为非单位雇佣的进城农民工(如打零工的建筑工、木匠等)和城市政府正式认定的非正规就业者(如从事社区服务的国有企业下岗工人)[22]。非单位雇佣的进城农民工是本文关注的重点群体。

1.2 相互关系

新型城镇化和非正规就业关系密切。新型城镇化是人的城镇化,不仅关注人口的城乡转换,还关注增加居民福祉[23]。非正规就业是在城镇化过程中涌现和发展的一种就业类型。在早期的城镇化中,农用耕地通过征收或征用不断变成城镇建设用地,产生了一些失地农民的现象[24]。家庭承包责任制和土地承包经营权流转等土地制度创新,解放了农村一大批剩余劳动力[25,26]。大量的农业转移人口从农村地区向城市地区转移,从农业部门(从事第一产业为主)向城市部门(从事第二、三产业为主)转移,增加了非正规就业的劳动力供给。在空间转移和行业转换的同时,这部分农业转移人口开始享受城市的基本公共服务,部分人口逐步突破“户口坝”,实现市民化。新型城镇化在当前和未来一段时间内的目标是进一步推进从事非正规部门的农业转移人口享有城镇基本公共服务,有序推动农业转移人口市民化。
非正规就业一定程度上保障了城镇化的平稳发展。非正规部门吸纳了城镇化进程中相当部分的失业农民、农业剩余劳动力和城镇失业人员,有效缓解了城镇失业问题,推动了新型城镇化的平稳发展[27]。失业农民和农业剩余劳动力在农村就业吸纳能力有限的条件下,受到城市高预期收入的影响,从农村转移到城市地区。但受到城乡之间户籍限制、正规部门就业岗位有限和技能不匹配等因素影响,大量的农业转移人口实际上进入了非正规部门[28]。但农业转移人口在完成空间转移和行业转换时,不少人被阻挡在城市福利系统之外,离实现市民化和社会融合还有一定的距离。此外,城市的非正规部门和正规部门间是相互流动的。非正规就业发挥了缓解失业的安全阀作用,国有企业改革也造成大量城镇工人下岗再就业,进入非正规部门。随着非公有制经济发展,非正规经济在城市经济中凭借低准入、自由灵活等特点有其特有的生存空间,非正规就业的队伍不断壮大。非正规就业还具有提升人力资本的“跳板”功能,为劳动者进入正规就业或自我创业提供了渠道[29,30](图1)。
图1 新型城镇化与非正规就业关系

Fig.1 Relationship between new urbanization and informal employment

2 中国非正规就业的规模、分布与类型

2.1 估算方法

非正规就业是不遵守或不完全遵守政府管制的一切收入获取活动,具有未进行工商登记注册、未签订劳动合同、未按规定缴纳税收、未享受社会保障等特征,通常不在政府常规统计范围内① (①非正规经济与非法经济存在本质区别,前者的生产和运输过程可能存在不规范现象,但生产的产品或服务合法,而后者无论其生产和运输过程是否合法,其生产的产品或服务都是非法的(如贩卖毒品等)。)。根据国际研究的通常做法[31,32],非正规就业包含未被统计的就业和纳入统计的就业2个部分。在中国,纳入统计的非正规就业主要是个体就业。个体就业虽然经过工商登记注册,但由于经营规模小、组织松散,难以完全遵守相关规定,如少报漏报税收、使用家庭帮工、未为雇员购买社会保险等。虽然有学者将中国的私营就业也归入非正规就业[33],但随着劳动合同法的普及,私营企业日益规范,将其纳入非正规就业将极大高估非正规就业的规模。因此,本文将非正规就业(IE)界定为纳入统计的个体就业(IE1)和未被统计的就业(IE2)之和。其中,IE1是可由中国统计年鉴得到,可称为显性非正规就业,IE2是未被常规统计年鉴覆盖的隐性非正规就业,如摊贩、家政服务、废品回收以及各类临时工、日结工、钟点工等,需要通过人口普查数据来推算。
利用第六次人口普查数据估算IE2的方法是：将人口普查长表中的抽样城镇就业人口(UE)除以抽样城镇人口(UP)得到比值e,再用e乘以短表中的总城镇人口(TUP),结果得到各省总城镇就业人口(TUE),再用TUE减去中国统计年鉴中各省城镇就业人数(PES),最终得到全国和各省城镇未被统计的隐性就业数量(IE2)。用公式表达为：
I E 2 = ( UE × TUP / UP ) - PES
虽然人口普查提供了分行业的就业数据,但该数据没有区分城乡就业,导致无法得到分行业的城镇就业人数。本文采用中山大学发布的《中国劳动力动态调查》(China Labor-force Dynamic Survey, CLDS)数据来进一步分析非正规就业的行业特征。该调查采用多阶段、分层次与劳动力规模成比例的概率抽样方法,分别于2012、2014和2016年的7—9月期间对全国29个省份(港澳台地区、西藏和海南除外)的村委会(居委会)、家庭及年龄为15~64岁的家庭成员(具有劳动能力的个体)进行调查,3个年份的样本量分别为16253、23594和21086份。本文从中抽取城镇地区劳动力样本,对非正规就业进行比例估算和结构分析。结合上述定义和CLDS数据内容,非正规就业人员由以下3部分组成：(1) 经过工商登记注册的,没有雇佣他人或者雇佣人数少于5人、且不与雇员签订劳动合同的个体户;(2) 没有签订劳动合同,以及签订劳动合同但没有参加城镇职工基本养老保险或城镇职工基本医疗保险的雇员;(3) 灵活的自雇劳动者,如流动摊贩、补鞋匠等。其中,(1) 属于政府常规统计范围内的显性非正规就业,(2) 和(3) 属于未被统计的隐性非正规就业。

2.2 规模特征

表1显示了基于人口普查和CLDS的估算结果,并与国际劳工组织在2018年发布的世界各国非正规就业估计值进行了比较[34]。结果表明,中国城镇非正规就业占城镇总就业的比重为33.2%~44.7%,就业人员规模达1.38亿~1.55亿。在城镇非正规就业中,隐性就业是主体。3个估算方案得到的隐性非正规就业占城镇就业的比例接近,在31.3%~32.6%之间,占城镇非正规就业的比重达到71.1%~98.3%,就业人员数量达1.10亿~1.35亿,约等于2018年全国2.88亿农民工的40%。可见,有近1/3的就业处于政府统计范围以外,在中国城镇化过程中发挥了“看不见”的积极作用。
表1 中国城镇非正规就业的规模和比例

Tab.1 Scale and proportion of urban informal employment in China

估算方案 人口普查(2010年) CLDS(2016年) ILO(2013年)
总体 隐性部分 总体 隐性部分 总体 隐性部分
城镇非正规就业占城镇就业比例/% 44.7 31.8 33.2 32.6 36.2 31.3
城镇非正规就业规模/百万人 155.1 110.3 137.5 135.1 138.4 119.7

注：国际劳工组织(2018)估算中国城镇非正规就业所依据的数据年份是2013;2010、2013、2016年全国城镇就业总数分别为3.47亿、3.82亿、4.14亿(见《2017中国统计年鉴》表4-2),该数据由国家统计局根据人口普查推算得到。

2.3 空间分布

中国城镇非正规就业人数分布与中国人口规模和经济发展水平总体上有一致性,呈现从东部、中部到西部减少的特征。其中,东部是主要分布区,占全国的比重为47.0%,中部、西部和东北三省地区的占比分别为24.4%、21.1%和7.5%。在省域层面,除了北京、天津、上海3个直辖市相对较少外,东部沿海及沿长江两岸的省份所占的非正规就业比重较高(图2),如山东、江苏、浙江、广东、湖南、湖北、四川、重庆,其中广东占全国的比重最高,达到14.5%,这与广东省个体经济、私营企业活跃以及外来人口大量集聚的经济社会特征紧密相关。此外,在海南、西藏、新疆、青海、甘肃、宁夏等欠发达省份,非正规就业的分布较少,这与该地区较低的城镇化水平以及较少的个体和私营经济有关系。总体上,中国城镇非正规就业的空间分布与城镇化水平存在倒U型关系[35],即在高水平和低水平城镇化地区,非正规就业较少,在中高水平城镇化地区,非正规就业较多。这是因为随着城镇化发展,工业化快速扩张,农村劳动力大量向城市经济部门转移,但由于正规就业供给有限,许多农村劳动力进入非正规部门就业,非正规就业迅速增长;而伴随城镇化进入后期阶段,乡城转移人口减少,工业化扩张减慢,经济结构转型升级,非正规就业的扩张速度下降。当然,由于非正规就业成分多样、产生原因复杂,对其空间差异的解释有待进一步研究。
图2 中国城镇非正规就业的省域空间分布

注：本图基于自然资源部标准地图服务网站下载的审图号为GS(2020)4632号的标准地图制作,底图无修改。

Fig.2 Provincial distribution of urban informal employment in China

2.4 雇佣类型

从雇佣类型看(表2),在企业从事各类非正规工作的被雇型就业是城镇非正规就业的主要成分,2012年和2016年占总体非正规就业的比重分别为80.9%和72.7%,占比有所下降。自雇型就业比重有所上升,占比从2012年的19.1%增加至2016年的27.3%;自雇型就业包含隐性部分和显性部分(即经过登记注册的个体户)。其中隐性部分占主要,2016年其占非正规就业的比例为25.7%,而显性部分的比例为1.6%。
表2 基于CLDS的分雇佣类型中国城镇非正规就业结构

Tab.2 Urban informal employment structure in China based on the CLDS

类型 2012年 2014年 2016年
隐性 显性 总体 隐性 显性 总体 隐性 显性 总体
被雇 自雇 自雇 被雇 自雇 自雇 被雇 自雇 自雇
数量/人 1537 295 68 1900 2770 734 46 3550 1875 663 42 2580
占非正规就业比例/% 80.9 15.5 3.6 100 78.0 20.7 1.3 100 72.7 25.7 1.6 100

2.5 行业结构

中国城镇非正规就业主要集中在批发和零售贸易及餐饮业,2016年占比达到22.3%,其次是居民服务、修理和其他服务业与制造业,2016年占比分别为16.0%和11.8%(图3)。餐饮业中送外卖的“骑手”、社区服务业中的保姆、清洁工、各类维修工人以及工厂的短期工、日结工等是上述行业非正规就业的体现。此外,国家机关、党政机关和社会团体,教育、文化艺术和广播电影电视业,交通运输、仓储及邮电通信业,建筑业,卫生、体育和社会福利业等也有较多的非正规就业,占比在5%~8%。国有企事业单位使用的派遣工人、交通运输行业的滴滴司机、建筑行业的包工头、装修工人等是这些行业非正规就业的体现。在上述行业中,非正规就业变化较大的是居民服务、修理和其他服务业,在2012—2016年期间发生较大的增加,而制造业、交通运输和卫生、体育和社会福利业的非正规就业则发生较大的减少。上述变化表明这些行业的劳动就业市场发生了较大的变化,同时也说明不同行业非正规就业发展的不均衡性。
图3 基于CLDS的分行业中国城镇非正规就业结构

Fig.3 Sectoral structure of urban informal employment in China based on the CLDS

3 非正规就业者的社会融合

非正规就业者在全国范围内规模数量庞大,地域分布广泛,但目前在城镇当中多处于半城镇化状态。“到城镇打工赚钱,回农村老家盖房”的普遍现象是非正规就业者从心理和行动上不能融入城镇社会的具体表现。如何促进这部分人融入城镇是实现人的城镇化的重点,是新型城镇化的难点。本文分析非正规就业者社会融合的主要困难,并针对性地探讨社会融合的破解路径。

3.1 社会融合的主要困难

3.1.1 职业困境：低收入、不稳定的非正规就业致社会地位低
非正规就业者普遍收入不高,多数从事体力劳动或低端服务业,工作不稳定,职业地位和社会地位不高(图4)。非正规就业具有不稳定性,非正规就业者常常由于临时性的工期结束或经济社会波动等原因再次陷入失业和待业状态。由于缺少专门技能,失业的非正规就业者在城镇求职市场中往往处于弱势。非正规就业中的农民工群体,找工作困难,大多通过熟人介绍或自我寻找的方式求职。企业与政府在其就业渠道上提供的支持和帮助较少[36]。非正规就业中的农民工群体专门职业技能欠缺。多数劳动者是在非正规就业过程中边干边学,缺少像下岗职工的转岗培训这样的专门技能培训。非正规就业者面临的职业困境使其社会地位低下,且难以与城镇建立强烈而稳定的联系,从而产生边缘感。
图4 非正规就业者实现社会融合路径

Fig.4 Pathways to social integration for informal employees

3.1.2 户籍限制：制度因素影响城乡居民身份转变
制度影响下“落户难”和“不愿放弃农村户口”的双重因素,影响了非正规就业者城乡居民身份的转变,降低了非正规就业者对城镇市民身份的认同,一定程度上加剧了城乡社会分异(图4)。城乡二元户籍制度提高了非正规就业者的市民化门槛。目前在大城市落户,仍有社保缴纳年限、居住年限、学历、收入、年龄等限制,对非正规就业者依旧有一定困难。此外,农地制度影响农业转移人口的户籍选择。中国农村土地“三权分置”,土地归集体所有,农民拥有土地的承包权和经营权,并可以通过土地流转经营获得收益。随着城镇化进程的加快,城镇开发占用了大量农村土地。农民在这个过程中可以得到农村土地、林地、宅基地等的政府征地拆迁补偿款。相反,市民化意味着失去土地权利且得不到相应补偿,因而不少非正规就业者市民化意愿不强[37]。无论是被城镇户口拒之门外,还是自愿放弃转为城镇户口,城镇落户失败的后果都是降低了农业转移人口对城镇居民身份的认同感和对城镇的归属感。
3.1.3 待遇差异:农民工无法享受充分的城镇公共服务
城镇公共服务和福利水平与户籍密切相关,“本地人”和“外地人”、“城里人”和“农村人”享受的公共服务和福利待遇差距较大[38,39](图4)。在“户口坝”的影响下,大部分非正规就业者无法平等地享受优质城镇公共服务。非正规就业者的子女难以与正规就业者的子女享受同等优质的教育,后者往往具有更大的教育选择权。中小学优先录取施教区户籍地与实际居住地一致的生源,并对进城务工人员的产权房和就业情况(签订劳动合同、工商营业执照等)有要求。在享受医疗和基本保险方面,虽然城镇非正规就业人员纳入城镇职工基本社会保险[40],如养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险等,但非正规就业的农民工由于其身份的特殊性,收入低,工作频繁变动,未来定居地不确定(如可能返回农村),不一定愿意缴纳社保费进行长线投资,导致参保率普遍较低[41]。长期被排除在城镇优质的公共服务之外,对农民工的心理伤害是巨大的,严重影响了社会融合。
3.1.4 脆弱风险：非正规就业在应对变化时更为脆弱
在面临重大公共卫生事件等重大变化和影响时,非正规就业群体表现出巨大脆弱性和不稳定风险特征(图4)。面对环境的迅速变化,非正规就业缺少强有力的应急管理和缓冲帮扶,很可能受到影响最大。2020年上半年特殊环境之中,多地面临工价下行、裁员的压力,要求工人接受降薪或选择离职。例如,深圳用人单位给到劳务服务企业的工价由25~30元/h下调至20~24元/h,导致临时工、派遣工等非正规就业人员实际赚取的工价已经由18~22元/h下降至15~18元/h,收入下降明显②（②基于作者2020年4月与深圳某大型劳务服务企业负责人的访谈所得。）。非正规就业者由于工作和生活的不稳定甚至可能会滋生违法活动,如从事日结工作的一些工人通过卖身份证、微信号和支付宝账号,或当法人、卖血浆等方式弥补收入,给个人、家庭和社会埋下了风险。

3.2 促进社会融合的路径

3.2.1 大力帮扶非正规就业,完善就业服务体系
在职业介绍、就业训练等方面加强对非正规就业者的帮扶,在信息登记、就业变动等方面加强对非正规就业者的管理,完善就业服务体系。发挥就业服务中心在非正规就业中的作用。在就业服务中心增设非正规就业服务部门,为非正规就业者提供就业信息咨询、职业指导、继续教育和培训等服务,开拓就业渠道,促进人力资本积累和提升,为转业、技能提升和未来发展提供帮助[42]。完善非正规就业信息登记,把握就业动态,加强就业管理。以园区和社区为单元,将各种形式的非正规就业纳入登记和统计范围,掌握非正规就业人口的基本信息、生计状况、就业动态和存在问题,制定针对性的帮扶措施。
3.2.2 推进户籍制度和农地制度改革,加快农民工市民化进程
结合各地的实际情况,推动户籍和农地制度改革,引导有条件的农民工在城镇落户。不同城市因地制宜地进行户籍制度改革,降低或消除户口对于农民工市民化的阻碍。除极个别大城市以外,对于大城市可以全面放开户籍管制,鼓励有条件的农民工落户并享受市民待遇。对于中小城镇,可以积极放开农民工落户。进一步探索农地制度的改革,逐步建立土地产权退出机制。探索培育农村土地承包经营权交易市场,引导有条件的农民工在充分考虑自身的收入、社保、财产等各方面条件的基础上稳步退出农村土地[43]。
3.2.3 健全社会公共服务体系,推进基本公共服务均等化
增加公共服务供给,逐步推进基本公共服务均等化,社会保障考虑适当向非正规就业者倾斜。增加社会公共产品和服务的有效供给,满足和保障非正规就业者获取城镇基本公共服务的需求。推进以居住地为基础的城镇教育、卫生、文化等公共服务均等化改革,让广大的非正规就业者共同享受城镇发展的成果,从而产生强烈的“城镇归属感”。加大符合非正规就业收入低、流动性强、不连续等特点的社会保障体系建设。加大社会保障政策宣传力度,切实改变非正规就业者对社会保障半信半疑的态度。容忍部分低收入者自愿选择不参保,由政府提供一定的非缴费型社会保障待遇来弥补社会保险的缺失。对无参保能力的非正规就业群体,实现政府托底[41]。
3.2.4 特殊时期采取特殊措施,增强非正规就业的韧性
在特殊时期,通过社会救助、就业指导、增加岗位、协调矛盾等措施来应对突发状况造成的危机和风险。摸清非正规就业人员的实际情况,分类型给予紧急补助和社会保障救助,注重研究制定符合非正规就业收入低、流动性强特点的社会保障制度。依托社区和产业园区建立非正规就业服务中心,提供就业信息和帮助指导。街道/社区和产业园区拓展临时就业岗位,对服务居民日常生活的摊贩、三轮车夫、手工作坊等自雇就业给予引导和支持。从税收减免、场地租金、贷款等方面帮助中小微企业度过难关,对受疫情影响特别严重的行业企业,如制造业、餐饮业、住宿、批发零售等,给予适当的用工补贴,以鼓励其不裁员、少裁员。发挥行业协会作用,鼓励发展疫情影响下非正规就业共享的新模式,促进劳动力资源的流动和有效配置。

4 结论与讨论

4.1 结论

本文重点解析新型城镇化与非正规就业关系,估算中国非正规就业规模,分析了非正规就业的格局分布,提出非正规就业者社会融合的困难与发展路径。
从城镇化与非正规就业之间的关系出发,伴随着大量的人口从农村向城镇转移,部分农业转移人口进入了城镇非正规部门。非正规就业有效缓解了有限的城市就业吸纳力与近乎无限供给的农村劳动力之间的矛盾,保障了城镇化的平稳发展。促进非正规就业的质量提升是以人为本的新型城镇化的关键环节之一。新型城镇化在当前和未来一段时间内将推动城镇非正规就业人口的市民化进程,促进非正规就业群体的社会融合。
中国城镇非正规就业规模大,达1.38亿~1.55亿,占总城镇就业33.2%~44.7%。其中,未被统计的隐性就业是城镇非正规就业的主体。地域分布上,城镇非正规就业与中国人口规模和经济发展水平总体上存在一致性,具有由东往西逐步减少的特征。东部沿海及沿长江两岸的省份的非正规就业比重较高,但北京、天津、上海直辖市的非正规就业相对较少。雇佣类型上,在企业从事各类非正规工作的被雇型就业是城镇非正规就业主体。行业结构上,集中在批发和零售贸易及餐饮业以及居民服务、修理和其他服务业与制造业等行业。
与新型城镇化要求不完全相符合的是,非正规就业者当前正面临职业困境、户籍限制、待遇差异和风险应对能力弱等4大难题。收入低、工作不稳、保障缺乏的特征使非正规就业者社会地位低。户籍制度、农地制度等多重制度因素影响城乡居民身份转变,阻碍部分非正规就业者的市民化进程。这部分人难以在子女教育、医疗保险等方面享受充分的城镇公共服务。非正规就业者工作和收入不稳定,在应对突发环境变化时表现出巨大的脆弱性。促进非正规就业者的社会融合是实现以人为本的新型城镇化的重点和难点。针对当前存在的问题,未来需要大力帮扶非正规就业,完善就业服务体系;推进户籍制度和农地制度改革,加快农民工市民化进程;健全社会公共服务体系,推进基本公共服务均等化;在特殊时期采取特殊措施,增强非正规就业的韧性。

4.2 讨论

在快速城镇化阶段,非正规就业被认为主要解决了农村进城人口的“失业性”贫困问题,那么在追求高质量的新型城镇化阶段,需要进一步解决非正规就业人口的“就业性”贫困问题,即要促进这部分人口的市民化转变、提高他们的就业和生活质量,使他们真正实现城镇化。当前中国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。由于非正规就业和正规就业在经济收入、就业稳定性和生活质量方面存在很大差异,促进非正规就业人口的市民化转变可以成为解决主要矛盾的重要抓手之一。扶持非正规就业、促进新型城镇化建设需要考虑到非正规就业的内部差异和区域差异。在内部差异方面,需要区别雇佣型和自雇型就业类型,区别批发零售及餐饮业、居民服务业和制造业的行业差异。在区域差异方面,需要考虑中国不同区域的城镇化和经济发展实际情况的巨大差异。“十四五”以及更长一段时期,是中国实现高质量新型城镇化和高质量发展的关键期,新型城镇化与非正规就业既是重要的科学问题,也是关乎高质量发展能否实现的重大现实需求问题。本文只是尝试破题,初步提出新型城镇化与非正规就业的分析框架,亟待开展跨学科视野下更加深入的研究探索。
此外,数据一直是非正规就业研究领域面临的一个主要挑战。本文在利用第六次人口普查数据进行测算时,将非正规就业界定为纳入统计的个体就业(显性)和未被统计的就业(隐性)之和。非正规就业中隐性部分的数据通过间接推算获得,尚无法直接调查得到。同时,第六次人口普查的分行业就业数据没有区分城乡就业,导致无法计算分行业的城镇非正规就业人数。在即将开展的第七次人口普查中,建议可参照国际劳工组织提出的非正规就业统计框架,适当扩展就业统计内容,如考虑在长表统计中增设人口就业雇佣类型、社会保险状况、劳动合同状况、区别城乡的分行业就业等内容,以便通过人口普查能直接推算出非正规就业规模,推动非正规就业研究和服务经济社会发展决策。

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