行政区划是国家为了实行分级管理而进行的区域划分,是实现国家治理体系与治理能力现代化的空间基础。行政区划本身也是一种资源,行政区划调整具有优化行政资源的空间配置、实现要素资源的空间重构与优化配置、推进权力资源的区域整合和优化重组等方面的作用^[1,2,3]。作为行政区划的基本要素之一,行政中心是党委、政府、人大、政协等国家行政机关和政府职能机构的办公场所,其所在区域往往是城市发展的集聚核心和重要引擎。在传统社会中,城市空间结构多围绕行政中心展开^[4],行政中心所在地往往是政治、经济、文化和行政管理中心。随着城市化水平的快速提升,人口和产业等资源要素持续向城市内部集中,不同城市功能高度重叠所产生的集聚不经济以及整体发展效率的损失,在一定程度上制约着城市经济的持续健康发展,行政中心迁址新建便成为了许多城市关注的热点问题。行政中心迁移(又称政府驻地迁移、政府驻地搬迁)是否科学合理,直接关系到生产力布局优化和政府行政效率能否提升,对于加快建设现代化经济体系、促进城乡区域协调发展、增强优势区域综合承载能力都具有重要意义。

“古之王者,择天下之中而立国,择国之中而立宮”^[5],“择中而立”是中国古代行政中心选址的基本思想之一^[6,7],行政中心多分布在城市建成区几何中心或地形环境优越处^[8]。作为城市政治权力的集中地,在计划经济时期,行政中心是所在行政区当然的经济中心^[9]。随着市场经济的快速发展,行政中心与经济中心高度一致的格局逐渐被打破,出现了大量行政中心迁移的县市。关于行政中心迁移的研究主要集中在以下方面：一是行政中心迁移的特征与趋势。部分学者关注到了行政中心向地理中心靠近的趋势^[10,11],如巴西、马拉维等国都将首都迁到了更接近地理中心的区域^[12,13],美国的县治也普遍比较接近地理中心^[10],也有研究发现经济中心与政治中心正在逐步分离^[14,15]。二是行政中心迁移的内在动因,主要集中在谋求经济发展、提升行政效率、缓解旧城压力等方面。如Jefferson等^[16]认为政府为了促进发展效率的提升,会将政府驻地迁往低地租和劳动力富余的地区;Rérat^[17]指出行政中心迁移可带动区域的城市化和再城市化;Marshall等^[18,19]认为政府迁移能否取得良好效果,取决于政府是否有长远和完备的战略考虑,对经济发展的促进作用已由政府迁移的附赠品变为其主要目的;朱惠斌^[8]认为行政中心迁移可分为区域一体化发展、空间管治的驱动和新增长极的创造等类型。三是行政中心迁移的影响效应。积极影响主要体现在地方政府驻地迁移整体上提高了当地政府的财政支出效率^[20],显著促进了企业全要素生产率(total factor productivity,TFP)提升^[21],推动产业转型升级、资源优化配置和区域经济发展^[22,23,24];消极影响主要体现在行政中心迁移具有污染伴随效应,会提升迁入地企业污染物排放水平^[25],政府驻地迁移会显著加大企业融资约束,且这一影响在高级别城市中表现得更为明显^[26],可能会产生一定的去工业化效应,吸引原本应当投入工业制造业的资源要素,加剧恶化企业融资环境^[26,27]。

通过以上文献梳理可知,行政中心迁移问题日益成为政府和学界共同关注的热点问题,并取得了一批高质量的研究成果,但仍存在着以下不足之处：一是国外研究较早且成果更加丰富,基于中国特色行政区划视角的行政中心迁移研究仍然有限,与近年来大规模开展的调整实践形成了鲜明对比;二是现有研究更多集中在城市内部,多是关于成都、北京、湖南等少数省市的案例分析^[23,28-29],尚未有基于全国范围的长时段大尺度研究;三是已有研究多是定性分析,较少结合地理信息系统进行可视化分析,基于模型的定量研究也相对有限。基于此,本文采用空间分析、双重差分法等方法,探讨改革开放以来中国县级以上行政中心迁移的时空特征、经济效应及其影响因素,以期为相关理论和实践工作提供参考借鉴。

(1) 冷热点分析(hot and cold spot analysis)。主要用于识别具有统计显著性的高值(热点)和低值(冷点)的空间聚类,测度行政中心迁移的空间关联特征。其计算公式为：

式中：x_i和x_j分别为i区域和j区域的观测值。

对G_i^*(d)进行标准化处理：

式中： E(G)和 Var(Gi*)分别为 Gi*的数学期望和方差,w_ij(d)是空间权重。如果 Z(Gi*)为正且显著,表明位置i周边的值相对较高(高于均值),属于高值空间集聚(热点区);如果 Z(Gi*)为负且显著,则表明位置i周边的值相对较低(低于均值),属于低值空间集聚(冷点区)。

(2) 核密度估计法(kernel density estimation)。主要是借助一个移动的单元格(相当于窗口)对点或线格局的密度进行估计。一般而言,对于数据集(x₁, x₂, …, x_n),固定带宽的核密度估计函数公式为：

式中：函数K(·)表示权重,满足K≥0、K(x)=K(-x), ∫K(x)dx=1;h为正数,称为带宽或平滑参数,h值越大,平滑度越大^[30]。

(3) 迁移效果系数(transfer effect coefficient)。测度行政中心迁移后,现政府驻地与原政府驻地周边地区人口集聚、经济发展、城市建设变化状况,可以更加直观地分析行政中心迁移的影响效应。具体步骤为：首先,对行政中心进行空间定位,分别基于原政府驻地、现政府驻地2个点图层,进行5 km半径的缓冲区分析,将缓冲区半径确定为5 km的依据主要包括：一是核密度估计结果显示,县级和地级行政中心迁移的距离多集中在5 km以下;二是经反复测算得出,半径为5 km的缓冲区结果更加显著。其次,基于中国科学院资源环境科学与数据中心(https://www.resdc.cn/)提供的1995、2015年全国GDP空间分布公里网格数据、人口空间分布公里网格数据和中国土地利用现状遥感监测数据,基于缓冲区面图层对人口、GDP和城镇建设用地进行区域分析,汇总出每个缓冲区的像素值总和。再次,分别汇总出1995、2015年的人口、GDP、建设用地数据,并计算出1995年现政府驻地与原政府驻地的指标增速之比,和2015年现政府驻地与原政府驻地的指标增速之比。研究年份确定的依据主要包括：一是行政中心迁移具有一定的滞后性,即自批复之日起逐步迁移的过程,2016年后批复的可能需要较长一段时间才能新建及搬迁到位;二是自2018年后行政中心迁移的审批权逐渐下放,审批主体有所变化,因此研究期限设定为2018年之前;三是据统计,1995—2015年间,行政中心迁移数量占迁移总量的85%以上,是行政中心迁移最为频繁的阶段。由此,本文选取了1995、2015年对迁移效应进行定量分析。最后,将现政府驻地相关指标增速减去原政府驻地相关指标增速,得出行政中心迁移效果系数：若值大于0,则表明行政中心迁移后,现政府驻地周边相关指标增速更快;若值小于0,则表明行政中心迁移后,原政府驻地周边相关指标增速更快,系数越大,行政中心迁移的效果就越明显。

(4) 双重差分模型(difference-in-differences, DID)。主要用于分析县级以上行政中心迁移的政策效果,通过计算外生的公共政策带来的横向单位(cross-sectional)和时间序列(time-series)2个方面的差异,最终识别公共政策的“处理效应”^[31]。本文以地级及地级以上城市为研究对象,在全国城市样本中,1998—2018年间发生行政中心迁移的城市为处理组(treatment group),1998—2018年未发生迁移的城市为控制组(control group)。DID基准计量模型设定如下：

式中： yit表示城市i在t年的经济表现,核心因变量为人均实际GDP; Treatedit是政策实施的虚拟变量,1998—2018年间发生行政中心迁移的城市为处理组,该变量取值为1,未发生迁移的城市为控制组,变量取值为0; Xit是控制变量;θ是控制变量的系数;β是核心回归参数,反映了行政中心迁移的政策效应; ui表示时间固定效应, vi表示个体固定效应, εi为随机扰动项。参考已有研究^[21,24],选取如下控制变量,具体包括：城市化水平(urban),为全市非农人口与总人口比值;二三产业占比(indus),为全市第二、三产业占比的总和,反映地区资本禀赋结构;政府支出(czzc),采用全市一般公共预算财政支出/地区GDP衡量政府支出水平;固定资产投资(inv),为全市固定资产投资额(不含农户),反映了积累和扩大再生产的能力;外商投资水平(wstz),为实际利用外资与GDP的比值,衡量地方政府竞争程度;人口密度(pden),采用全市人口密度数据反映经济社会基础对行政中心迁移的影响。为剔除不同量纲对结果的影响,对基础数据均进行了取自然对数处理。

本文的研究对象为改革开放以来进行过行政中心迁移的县级以上行政区,包括省级行政中心(省、自治区、直辖市)、副省级行政中心(副省级市)、地级行政中心(地级市、地区、自治州)、县级行政中心(县、县级市、市辖区、自治县、自治旗、特区)。行政中心迁移数据主要来源于民政部区划地名司、中国行政区划网(http://www.xzqh.org/html/)、各县级以上政府网站以及相关政策文件资料等,数据截至2018年,主要字段包括政区名称、所属城市、所属省份、行政层级、原政府驻地、现政府驻地、搬迁时间、是否跨政区等;搬迁距离数据,主要通过百度坐标拾取系统确定经纬度,然后基于ArcGIS将经纬度生成对应的坐标点,并采用点距离等方法测度行政中心的迁移距离;相关矢量和栅格数据来源于中国科学院资源环境科学数据中心(www.resdc.cn),包括1995、2015年中国县级行政区划数据,全国GDP空间分布公里网格数据、人口空间分布公里网格数据和中国土地利用现状遥感监测数据,2015年中国地级和省级行政区划数据,中国9大流域片空间分布数据等;经济社会数据来源于相关年份的《中国城市统计年鉴》《中国统计年鉴》和各省(直辖市、自治区)统计年鉴。研究区域为中国大陆地区,不包括香港、澳门和台湾地区。

计划经济时期,中国地方政府办公场所多为封闭分散的大院布局方式,大量设施建于新中国成立之前。改革开放以来,随着城市化进程的快速推进,许多县市出现了房屋办公设施不足、中心城区负荷过重等问题,行政中心迁移成为了许多城市关注的热点问题。据统计,1978—2018年间,中国县级以上行政中心共迁移571例(图1),其中,省级行政中心迁移7例、副省级城市行政中心迁移9例、地级市64例、地区1例、自治州5例、县级市86例、县194例、市辖区184例(包括12例直辖市市辖区、28例副省级市市辖区)、自治县17例、自治旗3例、特区1例。1978年以来,中国共有188个地级以上城市出现了行政中心迁移状况,占地级以上城市总量的63.3%,如图1所示,中国行政中心迁移主要集中在2000年以来,以2003、2008、2012、2016年为高峰期,呈现出明显的波动性特征,且地级政区与县级政区的波动方向存在明显差异。2000年之前的行政中心迁移多为县级政区,且以县建制为主;2000年以来,地级市和市辖区行政中心迁移数量开始大量增加,这段时期地级市共迁移62例,占地级政区迁移总量(70例)的88.6%,市辖区共迁移169例,分别比县和县级市多20例和96例。就副省级以上城市而言,行政中心迁移主要集中在2010年后,多为跨下级政区的调整,迁移距离呈波动增加的趋势。

1978年以来,中国出现行政中心迁移的县市分布较为广泛,除新疆外,几乎每个省份都有出现(图2a)。从迁移总量来看(图2a、2b),行政中心迁移主要集中在北方地区,占迁移总量的60%以上,尤其是环渤海周边省市的集聚程度最高,约占全国迁移总量的1/3,而两广、陕甘宁、福建沿海和新疆北部的部分地区则是明显的“冷点”地区。从流域分布来看(图2b),行政中心迁移密度最高的区域主要集中在海河流域片和淮海流域片,其次为长江流域、松辽河流域、东南诸河和黄河流域,珠江流域、西南诸河以及内陆河片迁移数量相对较少。从迁移距离来看(图2c、2d),也明显出现了区域分化的特征,行政中心迁移距离较短的县市主要集中分布在京沪铁路沿线地区,以河北、山东、江苏最为显著,而西部地区的行政中心迁移距离则明显较大,如云南、甘肃、西藏等省区是明显的高值集聚区。从迁移时间来看(图2e),迁移时间在20 a以上的行政中心多位于省域边界地区和沿海沿边省份,近年来行政中心迁移更加普遍均衡,中心城市周边和广大中西部地区开始大量出现。从是否跨下级政区来看(图2f),跨下级政区迁移的行政中心分布更加分散,西部省份多是跨下级政区迁移;不跨下级政区迁移的行政中心分布更加集中,北方地区和南方的江苏、湖南等省多是不跨下级政区的行政中心迁移。

在海拔高度方面,本文采用ArcGIS中空间分析中的缓冲区分析、提取分析、分区统计技术,分别对原行政中心和现行政中心做5 km缓冲区,并基于缓冲区提取DEM数据(90 m×90 m),计算缓冲区范围内的平均海拔,并对相关数据进行描述性统计分析。为确保分析结果的准确性,对10 km半径的缓冲区进行验证,结果如表1所示。由表1可以看出,行政中心迁移后,县级以上行政中心海拔高度明显下降,且数据的离散程度更小,稳定性更强。统计结果显示,行政中心平均海拔减少13.2 m,且标准误差、中位数、标准差、波动幅度等指标都在减小,进一步验证了相关结论。

随着城市化水平的不断提升,出现政府驻地迁移的行政区级别也在不断提高。据统计,最早出现行政中心迁移的县是1978年的白银市景泰县;县级市的最早迁移时间是1987年,吴忠市青铜峡市;市辖区为1992年的长春市二道区;地级市是1992年的潍坊市;副省级市为2004年的哈尔滨市;省(直辖市、自治区)级行政中心迁移最早的是2004年的湖南省。1978—2018年间,副省级以上行政中心、地级行政中心(剔除个别异常值)的迁移距离呈逐渐增大的态势(图3a、3b),而县级行政中心则呈逐渐变短的特征(图3c),其中以副省级行政中心和县行政中心的变动态势最为显著(图3a、3d),R²均在0.2以上,其他类型行政中心迁移距离随时间变动的特征并不明显(图3b、3e、3f)。一方面,这与城市规模持续扩大有关,地级市和副省级以上城市的行政中心迁移距离也在延长;另一方面,也与近年来县级以上行政中心迁移数量快速增加有关,如图3c所示,县级政区搬迁距离多在20 km以内,与2000年前相比,大于20 km的行政中心迁移数量明显减少。

中国不同层级行政中心迁移存在着明显的差别,行政级别越高的城市行政中心迁移距离也相对越远。核密度估计结果显示,副省级以上行政中心的迁移距离多集中在8 km左右,地级市的行政中心多为4.5 km,而县级行政中心(包括县、县级市和市辖区等)则多集中在2 km左右。从统计数据来看,不同层级行政中心迁移的中位数分别为副省级以上行政中心(8.6 km)、地级市(5.5 km)、市辖区(2.9 km)、县级市(2.3 km)、县(2.1 km),与核密度估计结果近似。在迁移距离的稳定程度方面,地级市的波动幅度最大(标准差为13.1 km),其次是县(标准差为10.1 km)、县级市(标准差为8.1 km),副省级以上城市(包括省、自治区)和市辖区的稳定性最好(标准差分别为5.9和4.4 km)。这表明,行政级别越高的城市,行政中心迁移的距离越远,迁移距离上呈现出副省级以上行政中心>地级行政中心>县级行政中心的总体特征。

通过上述分析可知,改革开放以后,尤其是近20 a间,县级以上行政中心迁移的数量快速增加,以东部沿海和西南地区分布最为集中。那么,改革开放以来,行政中心迁移的政策效果如何,下面具体分析。

本文采用迁移效果系数,从人口、GDP、建设用地3个方面,对1995—2015年间县级以上行政中心迁移的空间效应进行了测度,由于在该时段内副省级和省级行政中心迁移数量较少,因此将其与地级行政中心进行合并分析。如图4所示,行政层级不同,行政中心迁移的效果系数也存在较大差异。经测算发现,行政中心迁移后,现政府驻地周边人口、GDP和建设用地指标大多高于原政府驻地,分别占65.0%、64.0%和77.1%,与原政府驻地相比,行政中心迁移后,现政府驻地经济社会发展速度更快。总体而言,行政中心迁移对区域经济发展起到了一定的促进作用。

如图4所示,行政中心迁移效果系数存在显著的空间异质性。就人口指标而言(图4a、4d、4g、4j),行政中心迁移后,新行政中心周边的人口增速明显快于原行政中心;西部地区增幅较大的行政中心相对较多,尤其是西部地区的县(自治县、自治旗等)在行政中心迁移后,新驻地人口更容易大量集聚,如1995—2015年间,甘肃舟曲县原政府驻地周边5 km范围内人口仅增长了10.62倍,而现政府驻地周边人口规模却增长了30.54倍;与县和市辖区相比,地级及地级以上城市、县级市行政中心的迁移效果更好,中东部地区存在较多迁移效果系数为负的县和市辖区。

就GDP指标而言,行政中心迁移对经济发展存在较为显著的促进作用,出现了较多迁移效果系数大于10的行政中心;除东北地区外,地级及地级以上行政中心的迁移效果总体较好(图4b);中部地区、山东半岛的市辖区迁移效果相对较好,迁移效果不明显的区域多集中在省级边界周边(图4e);县级市行政中心迁移效果较好的区域主要集中在东北和长三角地区,环渤海地区的迁移效果相对较弱(图4h);县行政中心的迁移效果存在显著的空间差异性(图4k),胡焕庸线以西的县行政中心迁移明显促进了经济发展,南方地区的迁移效果总体上要好于北方。

就城镇建设用地指标而言,市辖区和县的迁移效果更加明显,存在较多迁移效果系数大于10的行政中心(图4f、4l),如潍坊市寒亭区、宝鸡市陈仓区、林芝县等;地级及地级以上城市的迁移效果系数多为正(图4c),这表明行政中心迁移后,新行政中心周边的建设用地增速明显快于原来的行政中心,但也存在着部分新行政中心建设用地增速慢于原行政中心的城市,主要集中在西部地区;县级市的行政中心迁移效果系数多为负(图4i),这表明行政中心迁移后,对新址城市建设的带动作用并不明显。

通过上述分析可知,行政中心迁移不同程度上影响着人口集聚、经济增长和城市建设,由于城市规模、所属区域等因素的不同,行政中心迁移的政策效应存在着明显的空间差异性。因此,本文采用双重差分模型,对改革开放以来县级以上行政中心迁移的政策效应进行定量测度,结果如表2所示。

由表2可以看出,在全样本模型中,1998—2018年间,中国县级以上行政中心迁移对经济发展的影响并不显著,与相关研究结果保持一致^[26],这与行政中心迁移受到的影响因素较为复杂有关。在分规模模型中,城区常住人口在50万~100万城市的倍差估计量回归系数为0.044,这表明行政中心迁移对中等城市的经济增长具有一定的促进作用。在控制变量中,二三产业占比、财政支出、固定资产投资、外商投资显著推进了行政中心迁移进程。在分区域模型中,东部地区行政中心迁移对经济发展的促进作用最为显著,估计系数为0.053,除二三产业占比、财政支出、固定资产投资、外商投资等因素外,东部地区城镇化水平也是促进行政中心迁移的重要因素。

除了全样本分析外,本文进一步分析了县级行政中心(不含市辖区)、市辖区行政中心、地级及地级以上行政中心的政策效应,并对分区域、分规模及其交互项进行了分析(表3)。研究表明：对不同层级的行政中心进行全样本分析结果依然不显著,但在分区域模型中,东部和西部县级行政中心的倍差估计系数在1%水平上显著为正,回归系数分别为0.091和0.142,东北地区的县级以上行政中心均在5%水平上显著为负,中部县级行政中心迁移的回归系数也为负值。这表明,县级行政中心迁移有效促进了东部和西部地区经济发展水平的提升,但对东北和中部地区的影响作用却相对有限。在分规模模型中,县级以上行政中心迁移对城区人口100万以下的中小城市的促进作用更加明显,表明县级以上行政中心迁移显著促进了中小城市的经济发展。

为更准确测度行政中心所属区域、城市规模和行政等级的影响,本文将城市规模与调整政策的交互项加入分区域模型中进行测度。由表3可以看出,行政中心迁移对经济发展的影响存在明显的异质性。具体而言：一是与市辖区行政中心、地级及地级以上行政中心相比,县级行政中心(不含市辖区)的政策效应更加显著,其中,西部和东部地区均在1%水平上显著为正,东北和中部地区则呈明显的负相关。二是与其他地区相比,东北地区行政中心迁移的经济增长效应显著为负,即行政中心迁移并未有效促进区域经济发展。三是与其他规模相比,人口100万~500万的大城市行政中心迁移效应并不显著,对人口50万以下的小城市而言,中部的县级行政中心迁移和东北的市辖区行政中心迁移有效促进了区域经济发展,而西部的县级行政中心迁移则并未有效促进经济发展;对50万~100万的中等城市而言,西部和东北地区的地级及地级以上行政中心迁移,以及东北的市辖区行政中心迁移和中部的县级行政中心迁移均在不同程度上促进了区域经济发展,而西部地区中等城市的县级行政中心迁移效果却显著为负;对500万以上的特大城市而言,西部地区的市辖区调整在10%的水平上显著为正,表明市辖区行政中心迁移一定程度上促进了西部大城市的经济增长。

1978年以来,中国县级以上行政中心迁移总体表现为数量越来越多、距离越来越远、层级越来越高等特征,行政中心迁移对经济社会发展起到了明显的促进作用,但受所属区域、城市规模以及行政等级等因素的影响,行政中心迁移的政策效果存在着较强的异质性。那么,行政中心迁移的影响因素主要是什么?参考相关研究^{[21,22,23,24,25,26,27,28,29]},并结合大量调研实践,本文认为行政中心迁移受资源环境条件、旧城规划改造、新区开发建设、行政体制改革等因素的影响较大。

新中国成立初期,中国地方政府对办公场所的确定和建设是十分慎重的,多沿用1949年之前的旧建筑,加之中国关于行政中心迁移的相关法律法规仅有1985年《国务院关于行政区划管理的规定》和2008年《民政部关于加强政府驻地迁移管理工作的通知》等少数文件,使得政府驻地长期保持不变。随着城市化水平的快速提升,与经济社会发展的不适应性也在逐年增加。主要体现在房屋规模与结构问题、建筑质量与功能问题、办公地址缺失问题等方面。一是房屋规模与结构问题。在计划经济体制下,由于政府职能主要是执行上级政府的指令,办公场所多为封闭、分散的大院布局方式,改革开放以后,随着中国经济社会的发展和政府职能的转变,许多比较封闭、陈旧的、大院式建筑布局的办公设施难以满足政府实现从管理型向现代化服务政府转型的需要。如佳木斯市原办公楼始建于20世纪60年代,建筑面积仅有1.1万m²,不能满足办公需要,致使多个机构分散在3个地方办公;又如满洲里市政府办公楼原设计为商业宾馆,不符合党政机关办公要求,又无法对其进行改扩建,部分机关在外租办公场所,这些县市进行行政中心迁移有助于整合行政资源,减少部门间会办时间,提高行政效能,方便群众办事和对口协商。二是建筑质量与功能问题。主要是地震、库区淹没、滑坡、泥石流等特殊自然灾害等使得房屋成为危楼险楼,存在安全隐患,因而进行行政中心迁移,如青海省舟曲县原址受泥石流破坏、内蒙古包头市石拐区原址属于煤矿采空区、贵州省石阡县原址容易受山体滑坡的影响。或是由于建筑设施老化和功能不合理等原因,难以满足办公需求,才出现行政中心迁移,如河北省滦南县搬迁前的办公用房大部分系1976年震后第一批恢复建设,不同程度存在梁体开裂、管网崩漏等问题,且靠近地震断裂带,存在安全隐患。三是办公地址缺失问题。由于多种原因导致政府没有固定的办公场所,在外租赁办公用房的县市,新建行政中心使得政府驻地搬迁,如乌兰察布市集宁区政府办公场所于2001年拆除,后借用部队闲置营房办公;河北省任丘市、三明市梅列区租用酒店过渡办公;遵义市汇川区批准成立后,缺失固定办公场所等。西部城镇多处于河谷地区,与其他地区相比,受地质灾害的影响更大,因此行政中心的迁移距离也普遍较远(图2d)。

从中国城市的发展演化来看,城市行政中心多居于城市的中心,在发展到一定阶段后,就会容易出现交通拥堵、环境污染、住房紧张等诸多问题,特别是对中小城市而言,单核结构突出造成中心城区压力过大,行政中心迁移对于调整城市空间结构、缩小城乡和区域发展差距等方面具有重要意义。由于地级以上城市的建成区规模日益扩大,行政中心迁移的距离也在逐年增加(图3)。在中国,城市行政中心就是城市政治权力中心,对相关资源产业具有明显的吸附效应,大量的企业、学校和医院等公共服务设施和基础设施在周边集聚,容易造成人口快速增加和管理压力加大,进而导致城市管理部门增多和行政管理效率降低。以西安市为例,在行政中心迁移之前,古城内集中了陕西省、西安市、碑林区、莲湖区、新城区等多个级别的政府,行政、商贸、金融、文教、医疗卫生等多重城市中心功能高度重叠,部分区域人口密度超过2万人/km²,明显高出建设用地人均合理规模1万人/km²的一般标准,存在着人口压力过大的问题。又由于在狭小的范围内集中了3个市辖区以及多个功能区(如城墙管委会、火车站管委会等),加上市里各委办局“条条部门”的垂直管理,造成了明显的“九龙治水”问题,各部门管理协调难度较大。市辖区难以对辖区进行有效管理,人财物资源分割和重复消耗问题较严重,规划、建设和管理问题较多,古城内部同一街区归属多个市辖区,难以编制和实施专项规划,不利于特色街区的培育等,这些问题明显影响着西安市城市形象和文化品牌的打造。根据历史文化名城保护和西安未来发展的实际需要,西安市决定实施“唐皇城复兴规划”,并在2005年以来先后组织实施了西安市、碑林区、莲湖区等多次政府驻地搬迁,有力地推动了西安市建设具有历史文化特色的国际性现代化大都市的进程。

城市新区是承接中心城区人口和产业转移的重要载体,是激发城市活力、培育新增长极的重要方式,新区为行政中心迁移提供了理想的办公条件,行政中心迁移也有利于新区人口和产业的集聚。一般而言,行政中心迁移多发生在新区基础设施和相关产业有了初步发展之后,也存在着先建设行政中心后发展新区的状况,如青岛市。行政中心迁移所带来的大量工作人员,以及前来办事的群众都是潜在的消费群体,加之相关生产生活配套设施的建设和完善,有利于推动生活服务圈的形成,促进新区生活性服务业的发展。行政中心周边通常建有市民活动中心、图书馆、文化馆等大型场馆,新区优质的生产生活环境将会与老城区形成鲜明对比,进而吸引更多的人口和产业向新区集中,形成良性循环。如河北省平泉市原政府驻地办公和住宿职能交错,给机关安全管理带来诸多不便,在城区北部建设新的行政办公区,既可以提高繁华区的土地利用价值,带动新区的开发建设,还有助于规范办公秩序,提高工作效率。然而,行政中心迁移并不必然能带动新区开发建设,需要在条件成熟的时候进行行政中心迁移才最为有利。

行政区划调整对行政中心迁移的影响较为复杂且类型多样,主要包括行政区划变动、市县同城、行政区与开发区合署办公等原因。具体而言,一是层级幅度调整导致的行政中心迁移,建制变更、隶属关系调整等都会影响行政中心的具体位置,如巢湖市改为县级市,滨州市无棣县驻地镇撤镇设街道,沈阳市浑南区原驻地划归沈河区等都会导致行政中心迁移。二是市县同城推动行政中心迁移,市县同城是由于切块设市等原因,导致县级政府与地级市政府在同一城市范围内,没有自己的直管区。市县同城不便于县级政府直接接触辖区范围内的经济社会事务,不利于招商引资和产业集聚,难以在行政中心周边形成相应的经济和文化中心,也不利于城市空间结构调整和行政管理水平的提高。如铁岭县、朝阳县、铜山县(现徐州市铜山区)、泽州县等均属市县同城的状况,通过行政中心迁移,将县政府与地级市政府分开,有助于理顺行政管理体制,激发两级政府的发展积极性,促进区域经济快速发展。三是行政区与开发区合署办公推动行政中心迁移,指在行政区与功能区融合的过程中,逐渐由两个班子变为“两块牌子、一套人马”,行政中心也进行合署办公,如沈北新区与辉山农业高新区合署办公,大连市金州区与大连经济技术开发区合署办公,普兰店市与普湾新区合署办公等。

此外,行政中心迁移受国家和城市发展战略等因素的影响也较为明显,行政中心迁移已成为具有中国特色的促进城市发展的积极有效方式,行政中心设置得是否科学合理,直接关系着经济社会高质量发展和城乡区域协调发展新格局的构建。改革开放以来,中国60%以上的地级及地级以上城市出现了行政中心迁移,这表明行政中心迁移已成为城市经济发展到一定规模时的广泛需求,青岛、郑州等城市的发展经验表明,适时的行政中心迁移对于新增长极的培育具有重要影响。如1992年青岛的“东部开发战略”,使城市发展形态由“带型”向“品型”转变,奠定了青岛未来发展的空间基础。然而,也不得不注意到,大连、兰州等城市行政中心迁移的过程并不顺利：行政中心迁移得过早,则会增加迁移成本,容易产生“留不下”的问题;迁移得过迟,则会增加中心城区的发展成本,影响城市的转型升级和长远发展,行政中心迁移需要在条件成熟的时候进行才最为有利。总之,行政中心迁移是促进城市发展的有效方式,也是城市规模发展到一定阶段的普遍选择,应选择恰当的迁移时机,一般而言,在经济快速发展的阶段进行迁移往往能取得比较好的效果。科学合理的行政中心设置是供给侧结构性改革的题中之义,对生产力布局优化和经济社会持续健康发展影响深远。

适当的行政中心迁移是促进城市发展的具有中国特色的积极有效方式,已成为影响城市空间结构和经济社会发展的极为重要的因素。本文通过对改革开放以来中国县级以上行政中心迁移问题的研究,得出以下结论：

(1) 在迁移特征方面,行政中心迁移主要集中在北方地区,以2000年以来为主,西部地区行政中心的迁移距离相对较远,行政级别越高的城市行政中心迁移距离相对越远,行政中心迁移后,县级以上行政中心海拔高度明显下降。

(2) 在迁移效应方面,行政中心迁移对区域经济发展起到了较强的促进作用,人口集聚、城市建设和经济发展速度都有不同程度的提升,受所属区域、城市规模以及行政等级等因素的影响,县级以上行政中心迁移的经济增长效应存在明显的异质性特征。

(3) 在影响因素方面,行政中心迁移主要受资源环境条件、旧城规划改造、新区开发建设、行政体制改革和城市发展战略等因素的影响,通常情况下,行政中心迁移都是这些因素共同作用的结果。

行政中心在各级政区的空间结构中占据核心地位,在地方行政管理中发挥着上传下达的枢纽作用。中国的行政中心体系,上至首都,下至县治乃至乡镇驻地,数量非常庞大。行政中心的选定是自然因素、人文因素加之历史因素共同促成的结果,因此要在保持行政中心基本稳定的前提下,基于经济社会发展全局,统筹推进行政中心迁移与城市规划改造工作。在行政中心迁移的过程中,要充分考虑不同行政中心的行政层级、地理环境、发展现状等因素,重点关注有持续人口流入、有产业支撑、有真实需求的地区,做到因地制宜和分类指导,促进生产力布局优化和经济社会的平稳健康可持续发展。本文认为,行政中心迁移是经济社会发展的必然现象,应合理管控、有序推进,规范审批程序和分析论证环节,激活各类不同规模城市的发展活力。