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地理科学进展 >

2025 , Vol. 44 >Issue 3: 445 - 459

DOI: https://doi.org/10.18306/dlkxjz.2025.03.002

研究综述

撤县(市)设区的演化脉络、研究进展与未来展望

  • 孟贵 , 1, 2 ,
  • 王开泳 , 1, 2, * ,
  • 王甫园 1, 2 ,
  • 董瑶嘉 1, 2
展开
  • 1.中国科学院地理科学与资源研究所，中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室，北京 100101
  • 2.中国科学院大学资源与环境学院，北京 100049
*王开泳(1980—)，男，山东滕州人，博士，研究员，博士生导师，主要从事行政区划与空间治理研究。E-mail:

孟贵(1995—)，男，安徽合肥人，博士生，主要从事政策评估与区域发展研究。E-mail:

收稿日期: 2024-04-06

  修回日期: 2024-11-29

  网络出版日期: 2025-03-24

基金资助

国家自然科学基金项目(42271252)

国家自然科学基金项目(42230510)

国家社科基金学术社团主题学术活动(22STA021)

收起

Changes， research progress， and future prospects of county-to-district conversion

  • MENG Gui , 1, 2 ,
  • WANG Kaiyong , 1, 2, * ,
  • WANG Fuyuan 1, 2 ,
  • DONG Yaojia 1, 2
Expand
  • 1. Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling, Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China
  • 2. College of Resources and Environment, University of Chinese Academy of Science, Beijing 100049, China

Received date: 2024-04-06

  Revised date: 2024-11-29

  Online published: 2025-03-24

Supported by

National Natural Science Foundation of China(42271252)

National Natural Science Foundation of China(42230510)

National Social Science Foundation for Social Science Academic Societies Theme-based Academic Activities Funding Project(22STA021)

Fold

摘要

行政区划是国家治理体系的重要组成部分，行政区划调整已经成为优化行政管理体制、提高国家治理效能和促进区域空间优化重组等的重要抓手。其中，撤县(市)设区作为1997年来中国县级行政区划调整的主要组成部分，成为了行政区划相关研究中广受关注的热点话题。论文从撤县(市)设区的演进脉络、发生逻辑、评估方法和多重影响等方面进行了系统的论述分析。研究发现，中国撤县(市)设区数量经历了先波动增加后急速减少，又快速增加再逐步减少的变化过程，整体呈现“M”型，其中2000—2002年和2014—2016年是撤县(市)设区调整的高峰期；国家政策倾向提供了撤县(市)设区的必要条件，地方经济社会发展需求是推动撤县(市)设区的直接动力，最终能否实现撤县(市)设区是多元主体博弈后的结果；撤县(市)设区的研究方法日趋多元，但相关基础理论和方法研究相对薄弱，与治理现代化的要求尚存较大差距；已有研究关于撤县(市)设区的经济效益、社会效益的结论不尽一致，而关于生态效益的影响相对较统一，即撤县(市)设区改善了区域生态环境质量。综上，论文认为未来亟须加强行政区划设置的理论和方法研究；深入揭示撤县(市)设区对城市和区域发展的正负效应；强化撤县(市)设区的驱动机理分析并探究撤县(市)设区触发条件，为提高地方政府决策的科学性以及国家行政区划政策的优化调整提供参考。

关键词： 行政区划; 撤县(市)设区; 影响因素; 成效评估; 驱动机理

本文引用格式

孟贵 , 王开泳 , 王甫园 , 董瑶嘉 . 撤县(市)设区的演化脉络、研究进展与未来展望[J]. 地理科学进展, 2025 , 44(3) : 445 -459 . DOI: 10.18306/dlkxjz.2025.03.002

Abstract

Administrative divisions are an important part of the national system of governance, and the related adjustments have become an important tool for optimizing the administrative management system, improving the effectiveness of national governance, and promoting regional spatial reorganization. Among these adjustments, county-to-district conversion, as an important part of China's county-level administrative division adjustment from 1997, has become a hot topic that has attracted much attention in the study of administrative division. Based on existing studies, this article analyzed the change of county (city) abolition and establishment of districts from the aspects of progress, occurrence logic, assessment method, and multiple impacts in a comprehensive manner. We found that the number of counties (cities) converted to districts in China experienced a fluctuating increase and then a rapid decrease, followed by a rapid increase and then a gradual decrease, with an overall M-shaped temporal pattern, and 2000-2002 and 2014-2016 were the two peak periods of conversion. National policies provided the necessary conditions for county-to-district conversion, local demands promoted the implementation of the conversion, and the final adjustment was often the result of the game between multiple actors. The research methods became more diversified, but the relevant basic theories and methodological studies are relatively weak, and there is still a big gap between the status quo and the requirements of governance modernization. The conclusions of the existing studies on the economic and social benefits of county-to-district conversion are inconsistent, while that on the impact of ecological benefits is relatively uniform, that is, the quality of the regional ecological environment has been improved by the county-to-district conversion. In summary, this article argued that in the future there is an urgent need to strengthen the theoretical and methodological research on the setting up of administrative districts, reveal in depth the positive and negative effects of county-to-district conversion on the development of cities and regions, strengthen the analysis of the driving mechanism of county-to-district conversion, and examine the triggering conditions of county-to-district conversion, in order to provide references for the scientific improvement of decision making of local governments as well as the optimization and adjustment of the national policies on county-to-district conversion.

Key words： administrative division; county-to-district conversion; influencing factors; effectiveness evaluation; driving mechanism

行政区划既是中央政府管理地方的有效手段，又是影响国家政治安全、经济发展、社会稳定等的重大战略问题[1]。改革开放以来，随着中国经济社会的飞速发展以及城市化进程的快速推进，中国进行了一系列的行政区划调整。其中，撤县(市)设区(包括撤县设区和撤市设区两种，为简化表述，以下统称撤县设区)作为1997年以来中国县级行政区划调整的重点内容，前后经历了两次调整高峰期，对经济社会发展和社会治理等多方面产生重要影响。撤县设区能够直接增加城市人口，深刻影响着中国的城镇建设，加速了中国城市化发展进程[2]。中国城镇化率从1978年的17.92%上升到2021年的64.7%，撤县设区在其中发挥了重要作用。关于撤县设区后的区域发展效应，尽管地方政府和官方媒体主要持肯定态度，但学界对调整实际成效的研究结论却莫衷一是[3]。撤县设区在有效促进城镇化水平提升的同时，也在某种程度上导致了土地利用集约度不高、城镇分布与规模结构不合理等问题。因此，需要科学审视和评估撤县设区的成效，全面深入地解析撤县设区对区域和城市发展的影响。与此同时，撤县设区的研究内容持续被丰富，评估领域不断被拓展，为分析撤县设区的发生逻辑、调整影响以及进行未来展望提供了较好的文献支撑。
“行政区划本身也是一种重要资源”。党的十八届三中全会和十九届四中全会均提出“优化行政区划设置”的战略部署。优化行政区划设置已成为党中央在新形势下提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大战略部署，而行政区划调整正是通过行政手段，实现国土、政治和行政权力的空间再配置，成为了完善区域空间治理的重要手段以及优化空间治理体系建设的重要组成部分。2022年的政府工作报告明确提出了“严控撤县建市设区”的新要求，这就需要在未来深入分析如何进行严格的控制撤县建市设区，科学研究是否需要以及如何通过撤县设区这一工具更好地释放经济发展活力。因此，系统总结撤县设区的发展历程、理论方法、多重影响，识别撤县设区的发生条件、作用机理等，既是推进中国新型城镇化高质量发展的现实需求，又是推动中国行政区划治理能力现代化的应有之义。
基于此，本文在中国知网中的北大核心、CSSCI和CSCD数据库以“撤县设区”“撤市设区”和“行政区划”为主题词进行文献检索，运用文献分析法系统阐述了中国撤县设区的发展演变历程，论述了撤县设区的发生逻辑与影响因素。同时，总结了撤县设区的研究方法，概述了相关调整对区域经济增长(如资源利用效率、企业融资约束等)、社会发展(如社会保障水平、政府债务水平等)和生态建设(如绿色全要素生产力、碳排放水平等)等的多重影响。最后，结合现有研究和时代背景，对下一步开展撤县设区等相关研究进行了展望，以期深化撤县设区研究深度并为政府完善相关决策提供经验借鉴。

1 市辖区的概念内涵与历史演化

1.1 市辖区的缘起与功能属性

城市设区的规定最早出现于1908年清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》，该章程指出，“城镇有区域过广，其人口满十万以上者，得就境内划分为若干区，各设区董，办理区内自治事宜”[4]。1910年1月，清政府颁布的《京师地方自治章程》及《府厅州县地方自治章程》强调要在天津和上海等大城市内部设置明确治安管辖范围的“区”[5]。1911年11月，《江苏暂行市乡制》规定“市有区域过广，其人口满10万以上者，得就境内划分若干区”[6]。出于地方自治考虑，此时城镇虽设有“辖区”，但并无行政管理职能，非实体政权。现代意义上的市辖区发源于晚清民国时期的城市警区制度[7]。晚清时期，西方警政制度被引入中国，北京等一些城市逐步建立起警察机构，如京师内外城巡警厅[8]。北洋政府时期的京师警察厅已经具备了治安、市政和慈善等政府行政管理职能[9]。1928年，国民政府颁布的《市组织法》明确规定在市建制下辖设区、坊、闾、邻[10]，以法律形式要求在全国设立区的建制。但此法并未得到较好实施，全国大多城市仍采取警区制[7]。民国时期，城市行政区划采用了以区署为代表的警区区划，如广州市于1937年在全市设置了29个警察分局，也就是29个警区，基本涵盖了主城区管辖范围[7]。
1949年以后，市辖区建制得到快速发展与应用。1950年11月，政务院发布了《大城市区人民政府组织通则》和《大城市区各界人民代表会议组织通则》，其中规定“人口10万以上的城市，应召开区各界人民代表会议，建立区人民政府”。其目的是为了推进一些大城市的民主政权建设。1954年《中华人民共和国宪法》明确规定“直辖市和较大的市分为区”。1955年，国务院发布的《关于设置市、镇建制的决定》中规定，“人口在20万以上的市，如确有分设区的必要，可以设市辖区”。1979年，全国人民代表大会通过的《地方组织法》中规定，在市辖区政府机构中应设置人民代表大会常务委员会，并明确了市辖区是与县级政权相等的行政单元[6]。至此，市辖区的行政地位在中国法律中得到巩固与确定。当前，市辖区在城市发展和管理中发挥着重要作用，成为了城市管理和服务的重要载体，对推动城市高质量发展具有重要意义。

1.2 撤县设区的演化脉络与历史进程

撤县设区是指政府出于突破城市发展空间约束、做大做强地级市中心城区以及促进城市化发展等目的，通过行政手段将从属于地级市(直辖市)的县或地级市(直辖市)代管的县级市调整为地级市(直辖市)市辖区的一种行政建制变更的调整方式[11]。中国最早于1960年开始撤县设区，也就是沈阳市撤销沈阳县设立新城子区，但1983年以后，撤县设区才开始在全国推广开来[12]。根据民政部网站信息，本文统计整理了自1983年以来撤县设区类型与数量的年份变化(图1)。
图1 1983年以来中国地级市撤县设区类型变化情况

Fig.1 Changes of the county-to-district conversion of prefecture-level cities in China since 1983

总的来说，1983年以来中国撤县设区数量经历了先波动增加后急速减少、又快速增加再逐步减少的变化过程，整体呈现“M”型，当前基本处于停滞状态。其中，2000—2002年和2014—2016年是中国撤县设区的两次高峰期，年均调整次数分别为26次和25次。一方面，第一个高峰出现的原因与县级市数量猛增、撤县设市政策被叫停以及撤地区设市兴起等因素有关。第一，县级市数量大量增加。1986年，《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》从人口数量、经济产值和基础设施三方面明确了撤县设市的标准，拉开了中国撤县设市的序幕，使得中国县级市数量快速增长。具体表现为，1978年中国设有92个县级市，到1998年底县级市数量增加到437个，其中约80%由县改市而来[13]。第二，撤县设市政策被叫停。由于盲目撤县设市导致农业用地被大量占用[14]以及严重的“虚假城市化”问题[15]，1997年国务院出台的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》要求暂停撤县设市审批[16]。第三，撤地区设市的兴起。1999年，《关于地方政府机构改革的意见》提出“逐步取消地区建制，设立地级市并实现市领导县体制”，这使得中国地区建制从1983年的138个减少到2004年的17个，累计撤销了121个地区[17]。在撤地区设立地级市的过程中，中西部地区进行了大量的撤县设区。另一方面，撤县设区第二个高峰出现的原因主要在于“省直管县”体制改革的实施[14]。改革的核心在于将县级财政从市级政府管理转向省级政府统筹，初衷在于“强县扩权”，却极大地削弱了地级政府的财政实力[13]，阻碍了地级市的城市化发展。因此，地级市为做大做强，增加城市发展空间，进行了撤县设区，使得调整数量在2010年以后急剧增加[14]，并在2015年达到峰值。

2 研究进展与评述

2.1 撤县设区的发生逻辑与影响因素一直是关注的热点

已有研究提出了撤县设区发生的多重逻辑，既包括政治逻辑、发展逻辑和治理逻辑[18]，又包括组织逻辑、激励逻辑和目标逻辑[19]，还包括发展逻辑、政策逻辑和竞争逻辑[20]，等等。基于不同的研究视角，学者们关于撤县设区发生逻辑的提法各有不同，但核心逻辑在于政治权力和发展资源在市县之间的再分配，根本在于实现区域经济的协调发展和社会的长治久安。换言之，撤县设区主要是出于促进经济发展和维护社会稳定等方面的考量。就逻辑变化而言，晚清以来，行政区划调整经历了从政治逻辑到发展逻辑再到治理逻辑转变的发展过程，但政治逻辑始终是调整的核心[18]。也就是说，国家顶层制度设计与相关政策安排是撤县设区是否实施以及能否实现的根本。经济因素对县级城市行政调整的驱动作用被空间区位与国家治理逻辑所弱化[21]。但也有研究指出，尽管经济因素不是撤县设区的决定因素，但却是改革开放以来撤县设区需要考虑的主要因素[22]。即经济发展水平是推动撤县设区的重要因素，最终是多方利益平衡后的结果。

2.1.1 国家政策导向起着决定性作用

中国撤县设区频次与类型的变化受时代环境和政策制度等的影响明显。行政区划与财政体制相辅相成[23]。1959年全国人民代表大会审议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，从法律上规定了市领导县的管理体制。但由于缺乏经济条件和文化基础，“市管县”改革暂时停止[23]。改革开放之初，城乡分割严重，为实现“城乡合治、以城带乡和区域一体化”的发展目标，中国在1982年开始实施“市管县”改革[24]。1983年，中共中央发布的《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》指出，要积极实行地市合并。这使得“市管县”体制逐步在全国推广开来。“市管县”体制推动了“撤地区设市”的发生，间接促进了1983年以后撤县设区。但这一时期，国家“六五”计划明确了“合理发展中等城市、积极发展小城市”的城市建设方针，“七五”计划进一步指出“重点发展中小城市和小城镇”，这种严格控制大城市的政策基调使得中国撤县设区数量在这一历史时期长期处于低位[20]。一直到1996年国家“九五”计划指出要统筹城乡建设，逐步建立规模适度、结构合理的城镇体系，以及2001年国家“十五”计划强调积极发展中小城市、推动大中小城市协调发展，政府才逐步降低了对大城市建设规模的限制，为各地区进行撤县设区申请创造了有利条件。这也是中国撤县设区数量在2000—2002年达到第一个高峰的重要政策背景。然而，1992—2004年猛增的撤县设区使得土地城市化速度快于人口城市化，城乡分割严重，脱离了“以人为本”的城镇化发展路线[25]。因此，国家收紧了对地方申请撤县设区的审批，使得撤县设区数量在2005—2010年处在较低水平。近年来，从2021年的“慎重撤县设区”到《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》强调要“慎重从严撤县设区”，以及2022年中共中央、国务院印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》要求“在全国范围内基本建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城”，意味着当前中国撤县设区将暂告一段落。

2.1.2 经济发展和城镇化是撤县设区的主要驱动力

经济发展水平与城市化发展程度密切相关。行政区划作为上层建筑，由经济基础所决定。撤县设区能打破并重塑市县政府之间原有的发展格局。撤县设区的政策出发点是为了解决中国分权体制下，不同行政区因行政边界导致的市场严重分割问题[26]。产生于20世纪八九十年代的行政区经济理论为早期行政区划调整提供了重要参考。“行政区经济”是指地方政府在地方本位和保护主义盛行之下，经济发展占据各行政区的首要地位，从而造成行政区划对区域经济产生的刚性约束现象[27]，使得跨行政区之间的资源要素难以自由流动，相邻行政区之间的产业重复建设[28]。“行政区经济”的存在直接推动了中国行政区划调整[29]。此外，20世纪80年代市管县体制使得全国开始了撤地区设市和地市合并的浪潮。但地改市后，许多地区出现市县同城的尴尬境地，迫使内地欠发达地区在撤地设市后进行了大量的撤县设区[20]。为全面提升城市综合承载能力，地级市凭借国家发展战略与城市建设的政策红利，积极向外拓展城市发展空间并优化内部空间产业布局[30]。而撤县设区可以增加城市建设土地数量，拓展市区发展空间[31]，并显著提升城镇化率，进而成为地级市进行行政区划调整的重要动力以及首要选择。

2.1.3 撤县设区是多方利益综合考量的结果，受多主体博弈的影响

撤县设区过程中充斥着市与县之间复杂的矛盾与博弈。撤县设区主要由县级政府自下而上推进，调整能否最终实现与地方政府之间、个体之间的利益和权力等的博弈结果密切相关。2009年，国家推广实施的省直管县体制改革的目的在于做大做强县域经济，但改革同时打破了市对县的利益平衡，削弱了地级市的权力与利益，使得地级市纷纷通过撤县设区来做大地级市。此外，撤县设区不仅涉及省、市、县和乡，还关系每个行政层级内部的财税、公安、自然资源、城建等多个部门。其中，财政关系是市县政府利益博弈的重要内容[20]。根据市县财政实力，可以将其分为“强县强市”“强县弱市”“弱县强市”“弱县弱市”4种组合[32]。弱市弱县和强市弱县组合中，市在撤县设区中占据主导地位。相较于弱市强县，强市弱县在撤县设区过程中的整合成本较低，设区后享受到更好的支持[33]，调整难度较低。相反，在强市强县和弱市强县，特别是弱市强县中，县则具有谈判优势。在地方政府进行撤县设区的过程中，存在着县(市)强烈抵制并使调整不了了之的情况，如2013年湖州市因长兴县强烈抵制撤县设区而宣布暂缓设区。抵制的原因在于省直管县体制下，长兴县2012年的GDP远高于湖州市两个中心城区，且发展态势较湖州市区更好。这表明市县之间的强弱关系影响市县两级政府关于撤县设区的选择，并影响着撤县设区的实现。
综上分析，是否实施以及能否实现撤县设区是国家政策允许、地方需求推动的结果。国家行政区划政策、地方经济发展水平以及多方利益博弈结果等是撤县设区能够实现的重要影响因素。概言之，国家政策提供了撤县设区的必要条件，地方需求促进了撤县设区的申请实施，最终是多元主体博弈后的结果(图2)。
图2 撤县设区的实现过程与影响因素

Fig.2 Realization process and influencing factors of county-to-district conversion

2.2 撤县设区逐步成为多学科关注的热点，研究方法趋于多元

2.2.1 撤县设区的多学科研究视角与主要观点

围绕撤县设区，区域经济学、城市规划学、管理学、法学、地理学等相关学者进行了一系列的研究，并取得了具有启示意义的研究结论。首先，区域经济学相关研究评估了撤县设区的诸多效应，如撤县设区强化了区域之间的协同发展，扩大了城市的规模经济[26]。其次，基于城市规划建设视角，为疏解城区发展功能并提高新设区的城市化水平，相关研究指出，在撤县设区的对象选择中，拟撤的县(市)不能与市区存在较大的发展差距，且在调整过程中需要加强市县之间的沟通协商[34]。同时，亦有研究指出，与所属市经济联系强度及经济耦合度均较高的县(市)比较适合推动撤县设区[35]。再者，基于管理学视角，相关研究认为，在撤县设区过程中，要防范调整导致的行政管理成本增加问题，最大程度地将撤县设区的政策优势转化为国家行政管理体制的治理效能[36]。最后，基于法学视角，中国撤县设区尚未形成成熟的变革模式，撤县设区的法律依据、调整标准以及申报程序存在诸多不足[37]。同时，相关研究认为，撤县设区是关系国家权力配置与互动的法律制度，应遵从撤县设区的基本发展规律，且需构建行政区划法治保障体系，推动撤县设区从政策走向法治[22]。综上，不同学科揭示了撤县设区的区域效应，指出了撤县设区的对象选择，并强调注意防范调整成本并推动撤县设区的法治化发展。

2.2.2 撤县设区成效评估的量化研究方法

双重差分法(difference-in-differences，DID)作为政策效果评估的主流方法之一[38]，是撤县设区实证评估应用最广泛的一种方法。双重差分法以实施撤县设区的某些县为实验组，而未进行调整的某些县作为控制组，进而比较撤县设区带来的净效益。因为不同地级市撤县设区发生时间存在较大差异性，因此现有研究较多使用多期DID进行撤县设区成效评估。该方法可以较好地解决内生性问题[39]，计量模型如下：
Y i t = α + β ( d t × d u ) + γ X i t + η t + μ i + ε i t
式中：Yit为被解释变量，表示城市i在t年的发展水平；dt为政策虚拟变量，发生撤县设区的城市取值为1，未发生调整的城市为0；du为时间虚拟变量，撤县设区实施前的年份赋值为0，实施后的年份赋值为1；dt×du表示行政区划调整这一核心解释变量，回归系数β表示政策效应；γXit表示一系列的控制变量，ηt表示时间固定效应，μi表示个体固定效应，εit为误差项， α为常数项。
此外，对单个城市的撤县设区效果的评估主要采取合成控制法。合成控制法的原理在于将进行过撤县设区的县视为实验组，并构建一个与之情况相似的控制组，从而进行两者之间的比较分析。运用该方法，张琛等[40]发现江苏省宿豫县撤县设区后粮食产量明显降低；王贤彬等[41]发现广东佛山撤县设区实现了市场整合与资源优化配置，促进了经济增长。王丰龙等[1]应用合成控制法，发现撤县设区对特大城市长沙的房价产生了正向影响。相较于双重差分法，该方法能够减少主观选择带来的偏差[42]，有助于评估与分析所选定县级行政区在进行撤县设区后的发展成效。然而，由于合成控制法要求实验组和控制组存在较长的时间序列以便构建强因果关系，但不同时期实验组和控制组的个体在地理空间、行政层级以及发展能力等方面存在较大差异性，降低了研究结果的准确性[32]。
最后，遥感与GIS技术的发展为科学评估撤县设区的效果提供了有力的工具。赖思振[43]综合运用合成控制法和地理探测器工具分析并识别了撤县设区对产业结构升级的影响因素和作用路径。陈妤凡等[44]综合运用空间重心转移分析、空间形态紧凑度和全局莫兰指数等空间地理学方法，分析了撤县设区对城市空间扩张的影响机制。
总的来说，关于撤县设区的实证评估主要以双重差分法、合成控制法这类经济学的计量分析方法为主，而地理学空间分析方法的运用拓展了撤县设区成效评估的研究视角。

2.2.3 撤县设区的其他研究方法

成效评估是撤县设区研究的重点内容，而关于撤县设区的时空演化、发生逻辑等亦是研究的重要组成部分，相关研究进一步丰富了撤县设区的研究方法。有学者运用ArcGIS揭示了中国1978—2020年撤县设区的时空演变特征[20]；匡贞胜[21]运用EHA-Logistic模型揭示了撤县设区发生的逻辑变化。在此基础上，一些学者综合其他学科知识，提出了适用于撤县设区的其他方法。例如，灰色关联分析法和牛顿引力模型可以用来分析实现经济联系强度，进而识别相关地级市进行撤县设区的可能性[35]。再如，行政区划调整改变了地区发展的动能和势能[45]，因此可以运用政区位势模型分析撤县设区对区域发展的影响。综上，关于撤县设区的研究方法日趋多元化，为深化行政区划调整研究提供了重要参考。

2.3 撤县设区的区域效应越来越受到关注

2.3.1 撤县设区的经济效应

撤县设区的成效评估是行政区划调整评估的重要内容，也是当前关于行政区划研究的热点之一[46]。撤县设区的经济效应是撤县设区成效评估的重点，但现有研究关于撤县设区对经济增长作用的结论尚不统一，目前学界尚未深入比较与剖析研究分歧产生的原因。
一方面，撤县设区有利于城市资源的优化配置、资源利用效率的提升以及集聚效应的产生，可以推动企业的创新发展。这一结论已成基本共识。2000—2004年的撤县设区促进了中国劳动密集型产业的淘汰以及高新技术产业的发展，提升了资源在不同产业之间的配置效率，实现了城市资源的优化配置[47]。扩大时间跨度的研究进一步证明了这一结论。例如，1999—2015年中国撤县设区打破了原有的行政壁垒，实现了原县级城市辖区内生产要素的优化配置，促进了原县级辖区的产业集聚，提升了原县级城市的经济发展水平[33]。同时，2000—2017年的撤县设区通过城市规模扩张而产生的集聚效应推动了中国地级市经济发展质量[12]。因此，撤县设区有利于促进资源优化配置以及经济集聚效应的产生。而这也是1998—2009年撤县设区显著促进中国东部地区及非国有企业的企业创新活动的重要原因[2]。
另一方面，关于撤县设区对经济增长的作用方向存在较大分歧。基于全国尺度的研究表明，2000—2014年撤县设区并没有促进地级市经济发展和产业结构优化[48]。此外，中国在1999—2009年的撤县设区弱化了县级政府经济性支出动机，降低了辖区企业税收优惠和财政补贴等收益，进而加剧了企业融资约束[49]。再者，基于中国在1998—2008年撤县设区案例，邵朝对等[50]发现撤县设区后，地方政府吸引了大量低生产率企业，使得劳动和资本等生产要素在短期快速积累，进而促进经济在短期内的增长，但对城市经济的长期发展作用有限。同时，基于1990—2007年中国撤县设区样本，李郇等[51]发现相关调整尽管增加了地方政府的基础设施投资水平，促进了产业转移与房地产业发展，但仅对经济发展产生了约5年的短期推动作用。然而基于省级尺度的研究或更大时间跨度的研究却呈现出相反的结果。例如，江苏省部分地级市在2000—2017年的撤县设区促进了产业结构升级、产业结构高级化与合理化发展[43]。同时，广东省2000—2015年的撤县设区使省内县(市)获得政策、规划和基建等方面的有力支持，促进了第二产业发展[25]。乔艺波等[52]基于中国在1998—2015年撤县设区的调整实际，发现撤县设区通过改善基础设施水平、提升人口集聚度以及提高经济发展水平等路径促进了中国县域制造业升级发展。最后，1999—2015年中国的撤县设区所产生的人口集聚效应促进了原县级城市经济的发展[32]。
综上分析，已有研究认为撤县设区可以促进城市资源的优化配置、提高资源利用效率并推动集聚效应的产生，但撤县设区对经济增长的总效应却存在较大分歧(图3)。一个可能的解释是研究尺度和时间跨度的选择影响着撤县设区的经济评估效果。多数研究，特别是省级尺度下的研究表明，撤县设区促进了经济发展，而基于国家尺度的研究则表明撤县设区对经济增长的效果欠佳。不同省份之间的巨大差异，是导致国家尺度和省级尺度下评估结果差异的重要原因。同时，撤县设区对经济活动的影响并不主要是来源于调整本身，更多的是政府在调整之后的政策选择。
图3 撤县设区对区域经济、社会和生态的影响路径与作用效果

Fig.3 Impact pathway and effect of county-to-district conversion on regional economy, society and ecology

2.3.2 撤县设区的社会效应

相较于撤县设区的经济效益评估，社会效益评估的研究相对较少，且研究结果不尽一致。首先，不同研究关于撤县设区对教育、医疗的影响方向存在较大差异性。基于中国1995—2010年的撤县设区实际，陈斌开等[53]发现调整提高了原县级行政区的教育支出比重并显著降低了收入不平等，使得原居民得以享受市区优质教育资源，促进了教育公平和共同富裕。同时，基于2000—2004年中国撤县设区情况，梁志艳等[54]发现撤县设区提高了城市的教育水平，但对医疗服务水平的提升效果不明显。然而，基于2006—2020年江苏省撤县设区实际情况，徐发新等[3]发现调整降低了江苏省县级城市的教育和医疗等的供给水平，主要原因在于人口增长速度高于公共服务供给水平发展速度。其次，撤县设区后地方债务明显增加，但对地区的影响程度存在研究分歧。撤县设区在增加地级市政府偿债预期的同时加剧了地级市政府之间的竞争，导致地方政府债务规模持续扩张，且东西部地区城市债务扩张规模要高于中部地区[55]。但也有研究指出，撤县设区连续几年扩大了地方政府的债务水平，且对中西部地区的影响更严重[56]。最后，不同研究均表明撤县设区提高了原县级城市的就业水平及城镇化率。1998—2013年江苏省的撤县设区通过提高原县级城市的工资水平，推动了农村劳动力在本地就业[57]。进一步地，唐为等[58]根据中国在2000—2004年撤县设区情况，发现调整通过吸引本县(区)内和省外人口的流入而提升了新设区的城镇化率。
综上所述，撤县设区提升了原县级城市的人口数量和城镇化水平，增加了地方政府的债务，但对教育、医疗等的影响结论尚存在较大出入(图3)。一个可能的解释是，撤县设区会使得周边县(市)及其他地区的人口涌入新设的市辖区，当城市人口增长速度过快时则会对城市公共服务产生“挤兑”作用，进而降低了城市的教育、医疗和社会保障等的人均供给水平。因此，撤县设区后，合理引导与控制原县级城市人口的增长速度，有助于提升原县级城市居民的社会福利水平。

2.3.3 撤县设区的生态效应

相较于经济效益和社会效益，撤县设区提升了区域的生态效益(图3)，且不同研究的结果较为一致。一方面，撤县设区提高了原县级辖区的科技创新水平，提升了区域的生态环境质量。撤县设区通过提升居民消费和政府科教支出水平提高了中国城市技术创新水平[11]，并通过政府扩张和要素集聚提高了城市的土地利用效率[59]，促进了地方经济的绿色转型发展。同时，撤县设区增强了市级政府调配资源的能力，市级政府通过增加城市环保支出规模、提升创新技术水平等路径显著提高了中国城市的绿色全要素生产率[60]。进一步地，撤县设区通过提高企业全要素生产率或减少企业产量约束了中国工业企业的排放行为[61]。
另一方面，撤县设区使得原县级政府职能和财政重心发生转变，降低了区域的污染排放量。中国在2001—2006年进行的撤县设区直接减少了地方政府的数量，通过降低地方政府竞争，弱化了政府基础设施建设意愿并减少了辖区内企业的污染排放量[62]。同时，调整削弱了原县级政府财政收入的激励，且原县级政府财政支出重心由基础设施建设转向公共服务投资，从而显著降低了原县级行政区内企业的污染排放量[63]。

2.3.4 撤县设区的成效评价逐步趋于客观理性

已有研究表明，撤县设区的效果具有时间滞后性以及区域异质性。例如，撤县设区政策红利的出现存在一定的滞后性[25]，如政府统筹推进的市政建设工程在调整的第3年后才开始产生效果[64]，在第4年才显著提升城市经济效率[65]。再者，相较于撤县设区的经济产出效益，撤县设区对全国城市经济效率[65]和城市土地效率[66]的提升具有长期性。撤县设区的政策效果在不同经济发展水平下存在显著差异性[11]。此外，调整方式的选择影响着撤县设区的发展成效。如苏州拆县设区对当地服务业发展的效果要优于常州整县设区，原因可能与市政府控制力、地区竞争以及行政区经济有关[67]。就全国层面的研究而言，相较于整县设区，拆县设区下的地级市市辖区拥有更高集中度的财政资源以及更强的经济增长效应[68]。最后，相较于被动型调整，主动型撤县设区对生态环境的治理[63]以及对辖区经济发展质量[12]的提升效果更明显。

3 研究启示与展望

3.1 研究启示

(1) 撤县设区由国家政策所决定，地方发展需求与权力博弈影响了撤县设区的实现
纵观中国撤县设区发展历程，国家政策直接决定了各地区调整的数量与类型变化，对地区撤县设区起着引导和决定性作用。从2020年的“有序推进‘县改区’‘市改区’”到2021年的“慎重撤县设区”再到2022年的“慎重从严把握撤县(市)改区”“稳慎优化城市市辖区规模结构”，中国的撤县设区政策不断收紧，相关调整数量在2021年以后基本为零。此外，在中国经济社会发展过程中，随着城镇化水平的不断提高，为破解“行政区经济”，各地区对区域的行政区划进行了大幅度调整。同时，撤地设市以及撤县设市政策的叫停直接推动了撤县设区的实施。最后，省直管县体制下，地级市为维护自身利益、争取发展空间，争相进行撤县设区。市县强弱组合下推进撤县设区的阻力及需要考虑的因素存在明显区别。一般来说，“强市弱县”情形下推动撤县设区难度较小，但“弱市强县”情形下推进撤县设区则面临较大阻力。总之，国家政策宽松程度是地方政府撤县设区的前提，地方发展需求推动了撤县设区的申报，但各级政府之间的利益博弈结果影响了调整的实现。
(2) 客观认识撤县设区对经济、社会、生态等方面的带动效应，充分发挥撤县设区对国家治理体系和中心城市建设的支撑作用
撤县设区的区域效应是行政区划相关研究的重点内容。已有研究分析了撤县设区对区域经济增长、社会发展、生态环境等方面的影响，其中撤县设区的经济增长效应评估是研究的重要方向。总的来说，撤县设区的积极影响要大于消极影响。首先，现有研究关于撤县设区对经济增长作用的结论尚不统一，且尚未深入剖析研究分歧产生的原因。其次，撤县设区提升了原县级城市的人口数量和城镇化水平，增加了地方政府的债务，但对教育、医疗等的影响存在较大的出入。再者，已有研究表明，撤县设区有利于生态环境保护。最后，撤县设区对区域发展的影响效果具有区域异质性以及时间滞后性，研究尺度与地区的选择同样导致评估效果的差异性，且撤县设区的方式和类型亦会对调整效果产生显著差异。因此，在进行撤县设区效果评估时，需要考虑调整的地区差异性、时间滞后性，注意不同调整方式对评估结果的影响。在此基础上，正确认识撤县设区对区域经济、社会和生态等方面的影响，合理防范与规避撤县设区的不利影响，发挥好撤县设区对国家治理体系和中心城市建设的支撑作用。
(3) 撤县设区的基础理论和方法研究相对薄弱，与社会经济发展的现实需求尚存较大差距
城市是一个复杂的巨系统，行政区划调整影响着城市空间结构、治理效率和高质量发展。已有研究多是对行政区划的实证分析，其次是行政区历史演化和行政区划改革等方面的内容，关于行政区划的研究方法和理论研究偏少。目前，关于撤县设区实证研究的方法主要包括双重差分法、合成控制法等几种。相关理论主要涉及行政区经济理论[29]、政区位势理论[69]、尺度重构理论[70]等为数不多的几个。当前已有引入博弈视角来分析行政区划调整中的上下级协商与策略选择过程[71]，但尚未成理论体系。与此同时，2022年中共中央发布的《关于加强和改进行政区划工作的意见》明确强调，“提升行政区划设置的科学性、规范性、有效性，确保行政区划设置和调整同国家发展战略、经济社会发展、国防建设需要相适应。”然而，目前还没有建构起系统的行政区划理论去深入分析和解释行政区划调整的原因、驱动力、触发条件和综合效应。因此，未来需要强化以撤县设区为代表的行政区划调整的理论与机制分析，推动中国治理体系与治理能力的现代化发展。

3.2 研究展望

(1) 高度重视撤县设区对于城市高质量发展的影响，不断加强多学科的交叉研究与相互借鉴
快速发展的城市经济和迅速扩张的城市规模，冲击了现有的行政区划框架，也带来了城市与区域的协调发展问题、整合问题，从而迫使城市对现有的行政区划进行调整[72]。而撤县设区被认为是中国在推动城市化发展方面最为成功的政策实践[26]。通过提升城市化水平、优化资源配置和推动区域经济协调发展，撤县设区能够为城市的高质量发展提供有力支撑。然而，撤县设区并不是一个简单的行政区划调整过程，在推进撤县设区的过程中，需要充分考虑当地的实际情况和发展需求，科学评估县(市)进行撤县设区的条件，确保调整能够真正促进城市的高质量发展。同时，以撤县设区为代表的行政区划研究不仅涉及地理学，还涵盖区域经济学、城市规划学、管理学、法学等多个学科领域。因此，要加强多学科的交叉研究，以更全面、深入地揭示撤县设区对城市高质量发展的多重影响。例如，综合运用地理学的空间分析方法和经济学的计量分析模型，识别地区进行撤县设区的最佳时机和最优路径。同时，注意降低撤县设区的成本，明确撤县设区的法律标准，推动撤县设区的法制化和规范化发展。最后，借助现代科技手段，如利用大数据技术对撤县设区的历史沿革、现状特征等进行深入分析，为区域发展政策制定提供科学依据，推动城市高质量发展。
(2) 科学评估撤县设区成效，深入揭示撤县设区对城市和区域发展的正负效应
已有关于撤县设区的效应研究，特别是在经济效应方面存在较大分歧，针对当前撤县设区结果的差异性，需要强化不同尺度下的对比分析。未来研究可以应用文献荟萃分析对现有研究结果进行检验并识别关键影响因素，尽可能提高关于撤县设区的科学性与合理性。同时，鉴于不同时期，国家实施了“市管县”以及“省直管县”改革，因此在评估时需要考虑并剔除其他政策的干扰与影响。再者，国家先后颁布了多项和撤县设区相关的政策文件，如《行政区划管理条例》《关于加强和改进行政区划工作的意见》等，为开展政策文本分析提供了基础条件。因此，可系统梳理行政区划调整中政策工具使用情况并分析政策工具对区域经济增长以及社会发展等的作用。最后，行政区划调整涉及多个部门，每次调整需要多个部门分工与协作，可基于政策文本视角，开展政策主体多元化协同对撤县设区实施成效的影响分析。总的来说，通过强化已有研究的对比分析、剔除其他因素干扰的影响并进行政策文本和政策主体协同性等方面的研究，有助于科学评估撤县设区成效，深入揭示撤县设区对区域经济社会发展的影响。
(3) 加强行政区划设置的理论和方法研究，支撑中国治理体现现代化建设
目前，地方政府制定的行政区划调整的方案是否科学合理仍缺少科学的评判依据和评价方法，对于区域和城市治理的成效有待深入研究。因此，亟待构建评价行政区划调整成效的理论与方法，合理运用行政区划调整手段，充分发挥行政区划的资源优化配置作用，推进区域空间结构优化重组、激活区域经济要素、提升区域发展效能。首先，需要深化撤县设区的动因和效应分析。深入分析不同时期撤县设区的发生背景、动因以及实施后的经济、社会效应差异。其次，进行案例研究与比较研究。选取典型的撤县设区案例进行深入剖析，总结经验和教训，同时，对不同地区的撤县设区实践进行比较分析，找出共性和差异，并合理借鉴国外行政区划调整有益经验。最后，基于已有“行政区经济”理论，完善发展政区位势理论、行政区划资源论和行政区划博弈论，为未来撤县设区等行政区划调整及治理现代化提供科学的理论支撑。
(4) 强化驱动机理分析并发掘撤县设区触发条件，为国家因地制宜推进撤县设区提供决策支持
在城镇化快速发展时期，适时进行行政区划调整有利于避免资源浪费、扩大市场生产空间，提高经济社会发展效率[73]。城镇化过程中行政区划的幅员、层级和边界问题值得深入讨论[74]，城镇化不断重塑着中国的区域发展格局，当前仍需要通过行政区划调整来支撑、引导区域各类要素合理流动与健康发展[75]。然而，目前尚无撤县设区的既定标准。过去县级政府主要参照民政部于1993年制定的《关于调整设市标准的报告》以及2003年和2014年出台的两份《市辖区设置标准》(征求意见稿)，向市级政府提出申请并逐级上报至省级人民政府和国务院审批[12]，当前需要由中共中央审议决定。从现实情况来看，各地政府非常重视行政区划调整工作，但关于撤县设区的触发条件和驱动机理尚不清晰。如何科学合理、规范有序地推进本地的撤县设区，缺少前置条件和时机选择的研究，由此导致了撤县设区的盲目性与混乱性。因此有必要在明确不同市县强弱组合以及行政区划调整成效存在区域异质性的前提下，深入研究地方政府推进撤县设区的可能性与合理性，充分挖掘撤县设区等行政区划调整的触发条件，以提高地方政府决策的科学性，并为国家政策修订及因地制宜推进撤县设区提供决策支持。

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