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2024 , Vol. 43 >Issue 9: 1853 - 1864

DOI: https://doi.org/10.18306/dlkxjz.2024.09.013

研究综述

乡村地域系统视角下农村土地利用问题解析与优化路径

  • 曹智 , 1 ,
  • 黄奕嘉 1, 2
展开
  • 1.中国科学院地理科学与资源研究所，中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室，北京 100101
  • 2.中国科学院大学资源与环境学院，北京 100049

曹智(1989— )男，山东济南人，博士，副研究员，硕士生导师，研究方向为土地利用与乡村发展。E-mail:

收稿日期: 2023-12-26

  修回日期: 2024-04-16

  网络出版日期: 2024-09-25

基金资助

国家自然科学基金项目(42293271)

国家自然科学基金项目(42271279)

国家自然科学基金项目(41931293)

收起

Rural land use problems and optimization approaches from the perspective of rural territorial system

  • CAO Zhi , 1 ,
  • HUANG Yijia 1, 2
Expand
  • 1. Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling, Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China
  • 2. College of Resources and Environment, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China

Received date: 2023-12-26

  Revised date: 2024-04-16

  Online published: 2024-09-25

Supported by

National Natural Science Foundation of China(42293271)

National Natural Science Foundation of China(42271279)

National Natural Science Foundation of China(41931293)

Fold

摘要

土地是城乡发展的空间基础和物质载体，实现乡村土地利用优化成为破解乡村土地问题、推进乡村振兴的重要突破口。在城镇化中后期，城乡治理进入“深水区”，乡村土地利用优化需要以系统性研究为支撑。论文从系统科学视角构建乡村地域系统“要素—结构—功能”理论认知及机理分析框架，全面梳理乡村土地利用问题，并结合问题类型提出乡村土地利用优化路径。研究发现：① 乡村地域系统由水、土、气、生、岩石、矿物等内核性要素和资金、技术、信息、数据等外缘性要素，以及人、基础设施等双重属性要素构成，不同数量和品质的要素形成乡村地域系统结构，其本体结构与主体结构相互影响、相互塑造，并承担调节乡村要素、优化乡村结构、提升乡村功能的双向传导作用。② 当前土地利用问题包括资源与环境结构制约发展用地需求的本体结构约束问题、社会结构中政策和组织体系与更高水平的经济结构发展需求不匹配制约土地利用效率和质量的主体结构失衡问题、本体结构客观支撑条件与社会经济组织利用不协调影响土地持续利用的综合性问题。③ 土地利用优化策略包括土地适度规模经营策略、空间优化管理提升策略和土地生态价值转化策略。研究可为破解乡村土地问题、提升乡村土地利用效益，推进乡村转型振兴提供参考。

关键词： 乡村地域系统理论; 土地利用问题; 土地利用优化路径; 要素—结构—功能; 农村发展; 乡村振兴

本文引用格式

曹智 , 黄奕嘉 . 乡村地域系统视角下农村土地利用问题解析与优化路径[J]. 地理科学进展, 2024 , 43(9) : 1853 -1864 . DOI: 10.18306/dlkxjz.2024.09.013

Abstract

Land is the spatial foundation and material carrier of urban and rural development, and rural land use optimization has become an important breakthrough point in solving rural land use problems and promoting rural revitalization. In the middle and late stages of urbanization, urban and rural governance has entered the "deep water zone", and rural land use optimization needs to be supported by systematic research. In this study, we built a theoretical cognition and mechanism analysis framework of "element-structure-function" of rural territorial system from the perspective of systems theory, comprehensively examined the rural land use problems, and put forward the optimization paths of rural land use considering the types of problems. The results show that: 1) Rural territorial system consists of kernel elements such as water, soil, air, life, rocks and minerals, and exogenous elements such as capital, technology, information and data, as well as dual-attribute elements such as human beings and infrastructure, etc. The different quantities and qualities of the elements form the structure of the rural territorial system. Among it, the passive structure and the motivational structure influence and shape each other, and assume the two-way conduction role of regulating the rural elements, optimising the rural structure and enhancing the rural functions. 2) Based on the theory of rural territorial system, the current land use problems include passive structure constraints that limit the demand for land requirements in terms of the structure of resources and the environment, motivational structure imbalance that limits the efficiency and quality of land use due to the mismatch between the policy and institutional system in the social structure and the demand for the development of the economic structure at a higher level, and the comprehensive problem of the lack of coordination between the objective supportive conditions of the passive structure and the socioeconomic condition that affects the sustainable land use. 3) The current land use optimization strategies include moderate land-scale operation by means of land transfer and remediation, spatial optimization and management improvement, and land ecological value excavation. This study provides a reference for solving rural land use problems, enhancing the efficiency of rural land use, and promoting rural transformation and revitalization.

Key words： rural territorial system theory; land use problems; land use optimization paths; element-structure-function; rural development; rural revitalization

从2017年中国明确要加快推进农业农村现代化建设，实施“乡村振兴战略”，到2022年党的二十大首次提出“宜居宜业和美乡村”建设，乡村发展进入新阶段，并备受重视。然而在工业化、城镇化、信息化发展进程中，受城市偏向发展惯性影响，乡村建设相对滞后态势仍未改变[1]。土地是城乡发展建设的空间基础和物质载体，乡村发展滞后显化为乡村地区土地利用相对分散、粗放、低效，其活跃度与多样性明显不如城市，土地价值尚未完全体现，土地利用优化空间大。土地是农业生产的基本要素、是农村发展的重要资源、是农民致富的坚实基础，实现乡村土地优化利用成为破解乡村土地问题、推进乡村振兴的重要突破口。
本文中土地利用优化是指从系统科学视角出发，以自然资源与环境本底为基础，以实现社会经济发展目标和应对发展问题为导向，通过制度改革、科技支撑、优化布局等手段，合理调整土地用途的数量、结构、布局和功能，从而降低土地利用成本、提升土地产出效率与效益，实现经济、社会、生态综合效益和区域发展升级。当前土地利用优化呈现多学科视角特征，主要分为以下切入点：第一，资源环境科学领域学者多从生态系统服务[2-3]、碳循环[4-5]、气候变化[6]等角度，分析、评估土地利用优化对生态环境与区域发展的影响和贡献，提出生态环境友好的可持续发展路径。第二，在地理科学领域，学者主要从空间格局、时空演化等角度，利用综合指标体系、数学模型、空间模拟等手段，开展土地利用优化的问题诊断[7-8]、结构与布局特征探索[9-10]、驱动机制研究[11]、效应评价[12-13]和发展模拟[14]等。第三，土地法学领域，多聚焦土地权属法理基础，以建立城乡统一土地市场、农用地与宅基地“三权分置”等为研究背景，探讨土地经营权、发展权等权属的增值与分配的法理基础，为建立健全法律法规、制度政策提供依据[15-16]。第四，在规划领域，则主要从城乡发展、土地整理、空间优化等角度，探讨土地利用优化与国土空间规划、土地利用总体规划的关系，以及预测或评估土地利用规划在指引建设用地、耕地等的开发、保护、建设利用过程中的成效、问题，并提出建议措施[11,17-18]。此外，还有众多以土地利用优化实践案例为研究对象，聚焦土地改革实践中集体经营性建设用地入市、农地流转等与农村土地增值相关主题，从土地利用和土地管理的宏观背景出发，探讨土地增值及收益分配、土地利用优化的经验启示[19]。
总体来看，土地利用优化是各个学科领域共同关注的话题，当前学界已从不同学科视角就土地利用优化的方法支撑、问题诊断、制度建设、成效评价等话题开展了较为丰富的研究，但已有研究往往针对性较强，缺乏跨学科的系统性研究。当前中国城镇化处于较快发展的中后期，城乡联系更加密切，城乡建设的品质需求日趋强烈，城乡治理已进入“深水区”，需要前瞻性思考与系统性方案。同时，乡村发展呈现宜居宜业和美乡村建设与全域土地综合整治的趋势特征，为更好地赋能乡村转型振兴，土地利用优化需要以更加全面系统的研究为基础，通过系统性研究全面梳理问题、充分调配资源、系统规划管理，实现乡村土地利用“降本增效”。随着新型城镇化背景下乡村振兴关注度逐渐提升，系统性研究成为乡村发展领域的一种趋势，并以乡村地域系统理论为基础，在乡村系统结构认知[7]、发展驱动力分析[20-21]、发展转型及其机理解析[22⇓-24]等方面取得系列进展，可为全面系统探索土地利用优化路径提供理论基础[21,23⇓-25]。
本文基于系统科学视角构建乡村地域系统“要素—结构—功能”理论认知及机理分析框架，全面系统地剖析乡村地域系统的结构与内涵，在此基础上解析当前乡村土地利用问题，提出乡村土地利用优化策略和路径，并结合当前实践案例阐释对应措施，以期为推进土地利用优化、促进乡村振兴提供理论和案例支撑。

1 理论基础：乡村地域系统理论认知

本文基于系统论、经济学、区域农村发展系统、社会基本矛盾及其运动规律原理等细化解析乡村地域系统的内涵及运行机理，以“要素—结构—功能”系统框架为指导，梳理要素、界定结构、解析机制、明晰功能(图1)。
图1 乡村地域系统“要素—结构—功能”理论认知

Fig.1 Theoretical cognition of "element-structure-function" of rural territorial system

乡村地域系统是由人文、经济、资源与环境相互联系、相互作用下构成的，具有一定结构、功能和区际联系的乡村空间体系[22]，包括由自然、生态、社会、经济等构成的内核系统和由众多外部因素构成的外缘系统[26]。本文以内核—外缘系统划分为指导，综合社会—经济—自然复合生态系统要素构成[27]、社会经济生产要素[26]等内容，将乡村地域系统要素分为水、土、气、生、岩石、矿物等内核性要素和资金、技术、信息、数据等外缘性要素。此外，由于“人”包括农村内部主体和投资者、农技人员等外部主体，“基础设施”包括农村内部水、电、路以及连接城乡的各项基础设施，因此人和基础设施兼具内核、外缘双重属性。不同类型乡村地域系统的要素数量与品质存在差异，进而形成差异化的结构特征。
乡村地域系统可分为资源结构与环境结构组成的本体结构和社会结构与经济结构组成的主体结构[26]。社会基本矛盾及其运动规律指出，生产力与生产关系、经济基础与上层建筑两对基本矛盾及其运动规律是人类社会发展的基本规律[28]，在一定程度上明确了资源、环境与社会、经济的关系。基于此，乡村地域系统结构可以理解为：① 本体结构方面，资源结构是指包括数量结构、空间结构、配置结构等的资源比例、分布与搭配特征，环境结构是指包括空间分异、空间联系、区位条件等的对区域或人类有害/有益要素组合及其分异特征。区域资源结构会影响环境结构。② 主体结构方面，借鉴生产力与生产关系内涵[28]，经济结构是指生产资料占用与分配关系、生产劳动关系以及产业结构、经济布局等的生产要素利用及其组合特征。借鉴经济基础与上层建筑内涵[28]，结合农村发展实际，社会结构是指政府组织结构、社会组织结构、社会文化、政策法规与法律制度等社会主体关系及意识形态特征。经济结构决定社会结构在一定时期内的稳定状态，先进的社会结构可以引导经济结构发展升级，反之会制约经济结构调整优化。③ 本体结构与主体结构关系方面，借鉴生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的关系[28]，包括资源禀赋和环境质量特征在内的本体结构决定一定时期内经济结构及其稳定状态，也对社会组织及文化制度等社会结构产生潜移默化的影响。④ 本体结构和主体结构的综合作用和关联效应决定乡村功能及其变化，乡村功能的变化会进一步影响结构演化[29]。
乡村地域系统功能由乡村结构与城乡关系共同确定，且因城乡关系演化而变化。城镇化初期，乡村主要承担着农民生活与农业生产两大功能，随着城镇化持续推进、城乡联系日益密切，乡村逐步向农业生产功能、非农业生产功能、生活保障功能、生态保育功能、文化景观功能[30]、安全保障功能[31]等多功能地域转变。随着乡村发展水平变化和发展方向调整，各功能相对重要性也随之调整，并影响乡村结构进一步优化。
纵观乡村地域系统“要素—结构—功能”框架，既可以通过科技和管理驱动或发展新要求倒逼乡村地域系统要素配置和利用效率提升，也可以通过出台或修订发展战略、政策、规划调整乡村功能布局，引导乡村地域系统的结构调整与要素重组。在双向驱动作用下，乡村地域系统的发展动力得以在要素、结构、功能三个层面有序传导，也促进了系统内核与外缘的相互作用，其中结构在动力传导中发挥承上启下、沟通内外的重要作用。

2 乡村土地利用问题解析

改革开放初期，家庭联产承包责任制适应了以家庭为单位的人工、半人工的农业生产方式，调动了广大农民的生产积极性。从“九五”开启城镇化以来，伴随着工业化、农业现代化、信息化的持续推进，农业生产力不断提升，乡村剩余劳动人口不断被城镇吸纳，乡村常住人口由1990年“四普”的8.64亿减少到2020年“七普”的5.10亿，占全国总人口比重由73.56%下降到36.11%，乡村人地关系发生转型。而以家庭联产承包责任制为主体框架的农村土地制度在乡村地域根植，制约生产力进一步提升，加之开启城镇化以来“重城轻乡”的发展偏向惯性，乡村地区土地闲置、利用细碎化现象普遍，聚集要素能力弱，内生—外缘发展动力不足。
乡村地域系统是乡村各项要素组合为一定结构、表现出特定功能的空间体系，系统结构在组织要素、显化功能方面发挥重要作用，是认知乡村转型发展微观机理与宏观功能的重要衔接点，也是解析乡村土地现实问题的重要切入点。本文基于乡村地域系统“要素—结构—功能”理论认知框架，以系统本体结构和主体结构为切入，解析当前乡村土地利用的主要问题。

2.1 本体结构约束问题

乡村地域系统本体结构是乡村资源结构与环境结构的综合，表现为内核性要素的空间搭配，是乡村发展的物质基础。土地利用本体结构问题集中表现为资源与环境结构制约发展用地需求，可分为气候资源短缺和地形空间破碎两类。① 气候资源短缺型土地问题为土地开发利用与当地水热条件不匹配，如地处内陆干旱区的新疆和田地区，光热资源丰富，而水资源缺乏，水资源压力严重制约该地区农业生产[32]，土地开发需破解水资源安全问题。② 地形空间破碎型土地问题为地形起伏大、坡度陡导致的土地连续性差、耕种难度大、利用效率低、水土难保持等问题，主要分布在山地、丘陵地区。破解土地利用本体结构问题可以通过工程技术手段[33-34]提高资源效率、补齐环境短板、优化利用条件，进而实现土地利用优化。

2.2 主体结构失衡问题

乡村地域系统主体结构是乡村经济结构与社会结构的综合，主要表现为内外要素的利用行为及维持其运行所需要的行为组织与文化规范，是乡村有序发展的基础。土地利用主体结构问题集中表现为政策和组织体系与经济结构发展需求不匹配制约土地利用效率和质量，主要有管理分散、统筹不足、动能缺乏三类。具体来看：① 管理分散型问题是以户为单位的分散用地模式下生产资料的占用和分配无法与城镇化和现代化背景下乡村社会结构变化相匹配而引致的土地利用低效低质问题。农村土地对于农民的地位由从前“以地为生”时期的关键性生产要素逐渐转为进城务工人口的“退路”保障和年老返乡人员的“养老”途径，土地利用呈现撂荒闲置、粗放利用与精耕细作并存的现象，空间上细碎化特征明显。尽管国家出台了承包地、宅基地“三权分置”政策，但由于农村居民社保体系不健全、土地盘活收益不高、对土地流转不充分信任以及“乡土情节”“叶落归根”等文化观念等因素的影响，适应生产力发展的宅基地盘活、承包地整合并不顺利。② 统筹不足型问题主要表现为区域发展政策和规划与产业结构和经济格局发展需求或发展前景不匹配导致土地利用效率和效益难提升问题。发展政策是在一定时期内的发展目标与行动准则，规划是对未来一定时期整体性、阶段性的行动方案，两者都需要对空间本底条件、资源禀赋、发展优势、未来功能和发展趋势有精准研判。且近年来政策与规划制定更强调系统思维及应用[35]，具有较强专业性，但在实践中往往因本底不明、参与不足、特色不明显、论证不充分等问题影响政策与规划质量，甚至偏离经济结构实际，制约甚至阻碍土地利用进一步优化升级。③ 动能缺乏问题是缺乏适应现实发展需求的社会经济新动力要素，如资金、技术、人才、组织、管理等，从而制约土地利用优化进程的推进。具体而言，在部分农村地区，金融供需失衡、要素流动受阻、农业技术不高、乡村用地分散以及农业生产周期长等综合影响下，乡村地区产业发展交易成本高、收益低，农业农村持续稳定地获得资金、技术、人才等要素支持的能力不足，土地优化利用缺乏主体结构动能的支撑。

2.3 综合性可持续利用问题

土地综合性可持续利用问题由乡村地域系统本体结构和主体结构共同影响，主要表现为本体结构的客观支撑条件与主体结构的开发利用与管理模式不协调影响土地持续利用的系统性问题，可分为生态不可持续与经济不可持续两类。① 生态不可持续型问题是对资源本底和环境容量认识不清、过去生产导向下政策规范及文化氛围影响惯性以及“小农”经济特征下循环经济模式难推进，进而外化为农药化肥过量施用、产业废弃物综合利用与无害化处理难度大等问题，土地利用对自然生态压力持续积累，虽然短期内实现区域收入增加，但土地利用很难实现生态可持续。② 经济不可持续问题是因资源环境价值科学认知、社会共识、经济转化系统与平台未有效建立等产生资源环境(如绿水青山)经济价值难转化、对发展要素吸引力低[36]，并最终影响经济实践。虽然部分先行地区已搭建起生态产品价值实现平台，但在实践中过度强调自然资源资产经济价值、低估或忽略其他价值，存在制度设计走偏、威胁生态安全的风险[36]。
综合来看，本文从乡村地域系统结构视角系统梳理了本体结构约束、主体结构失衡、综合性可持续利用3类7种乡村土地利用问题，为全面系统地提出土地利用优化应对方案奠定基础。从制约土地利用优化视角看，这些土地利用问题存在一定关联，如地形空间破碎与管理分散都导致土地分散、细碎低效利用。为更针对性地提出土地利用优化策略与路径，根据土地利用问题呈现特征和空间尺度与土地利用优化目标层级和动力基础，前述7种土地利用问题可以归纳为3类(图2)：第一类是土地分散、细碎、闲置等生产效率不高问题，既包括气候资源短缺、地形空间破碎等本体约束问题，也包括土地管理分散这一主体失衡问题，该类问题的核心症结是乡村内核性要素(图1)低效与内源动力欠缺，破解该类问题也多从乡村内部着手，优化目标在于提升生产效率；第二类是土地社会经济效益不高问题，包括规划和政策制约产业发展、乡村外缘性动力要素短缺带来的土地利用效益难提升问题，该类问题的核心症结是乡村外缘性要素(图1)短缺和外部牵引不足，破解该类问题更多依赖乡村外部资源和政策，优化目标在于提升生产效益；第三类是土地利用可持续性差问题，包括土地过度利用带来的生态不可持续问题和生态价值难转化带来的经济不可持续问题，该类问题的核心症结是乡村生态价值外缘转化缺位制约乡村内核性要素(图1)整合，破解该类问题需要协同乡村内外资源，优化目标在于提升综合效益(图2)。
图2 乡村土地利用问题类型与剖析

Fig.2 Types and analysis of rural land use problems

3 乡村土地利用优化策略与路径

针对土地生产效率低、社会经济效益不高、利用可持续性差三类问题，本文结合国内土地利用优化实践的典型案例，提出土地适度规模经营、空间优化管理提升、土地生态价值转化3种土地增值策略，并基于乡村地域系统理论梳理土地利用优化“策略—路径—措施”，以期为土地利用优化提供系统方案(图3)。
图3 乡村土地利用优化策略与路径

Fig.3 Strategies and approaches of rural land use optimization

3.1 土地适度规模经营

土地适度规模经营策略主要是聚焦农村土地分散、细碎、撂荒/闲置等生产效率不高问题，着眼乡村内部土地要素空间优化和权属调整，通过稳定承包权/资格权、放活经营权/使用权，引入市场机制，依托乡村资源禀赋与区位特征，以本地自营或流转、易地指标交易、生产条件改造提升等形式，内源性地为宅基地、农用地满足乡村发展需求扫除障碍，进而盘活低效利用土地，释放成本节约、效率提升、业态增加等规模效应，实现土地利用优化与效益提升。
土地适度规模经营包括以平整土地、设施改善为目标的土地整治路径和以优化农村土地权属为基础的土地流转路径，在实践中具体呈现为以土地平整、梯田建设为特征的土地整治工程，以资格权有偿退出、使用权流转为特征的宅基地“三权分置”，和以稳定承包权、流转经营权为特征的农用地“三权分置”三类措施。如重庆市涪陵区罗云镇以资源结构转型为抓手，采取土地整治工程与配套设施建设措施，开展了规模化“坡改梯”工程，推进“小田变大田”及现代化管理，实现了土地资源的数量增加、质量提升、空间结构优化；安徽省滁州市南谯区黄泥岗镇以经济结构转型为切入点，采取权属流转与新型经营主体引入措施，对闲置空废宅基地采取有偿退出、置换、租用方式开发餐厅、民俗馆，突破生产资料占有分配与利用关系难题，服务乡村旅游产业发展，实现产业结构优化升级；云南省楚雄彝族自治州武定县着力激发社会主体力量，通过政府牵头和多元主体参与的方式高效落实跨省增减挂钩指标调剂任务，为农业提质、产业升级奠定规模化空间基础；福建省南平市顺昌县元坑镇以经济结构转型为核心，通过从林农手中流转林地使用权，进而整合为“林权资源包”对外招商，实现经济结构的生产资料优配、生产主体升级、产业结构多样化转型，推进林地现代化经营(表1)。
表1 土地适度规模经营典型案例

Tab.1 Typical cases of moderate land-scale operation

地点 核心问题 主要做法 关键理论支点 核心措施
重庆市涪陵区
罗云镇		 地处深丘地带，耕地空间分散，利用低效 政府组织坡改梯工程立项选址→土地整治工程招投标→政府全程监督，并负责土地分配或整体招商 资源结构优化，即耕地空间重塑与集约利用；农业生产功能提升 土地整治工程与配套设施建设
安徽省滁州市
南郊区黄泥岗镇		 人口流失，宅基地闲置、空废 宅基地有偿退出，并转为集体建设用地→政府投资打造产业园，吸引小微企业入驻→村集体通过集体建设用地入股分红 经济结构调整，即宅基地权属集中与空间重构；非农业生产功能提升 权属流转与新型经营主体引入
云南省楚雄彝族自治州武定县 地形崎岖起伏，建设用地空间分散，难以利用 拆旧地块责任到人→奖罚金制度、全程监督、过程管理，严格落实拆旧复垦计划→各级部门高效联动，政府、企业、农户多主体协同 社会结构引领，即利用支持性政策引领建设用地与耕地优化利用；农业与非农业生产功能提升 增减挂钩指标跨省调剂与工程计划有序落实
福建省南平市
顺昌县元坑镇		 林地权属分散，细碎经营，利用低效 政府主导搭建林权流转平台→整合林农分散持有的林权并对外招商→发展林下经济、生态旅游、花卉苗木 经济结构调整，即林权集中与利用升级；农业与非农业生产功能提升 权属流转、资源整合与新型经营主体引入

注：本表是基于国家和地方政府官方新闻报道、各省市农业农村厅发布的典型案例名单，并综合梳理典型案例资源环境条件、年度工作总结、权威媒体报道、统计数据等资料后，优选不同类型典型案例归纳分析制作。

3.2 空间优化管理提升

空间优化管理提升策略主要聚焦乡村外部规划与政策制约、动力要素短缺带来的土地利用社会经济效益不高问题，坚持系统观念，注重现代化目标指向和现实性问题导向相结合，充分把握乡村外部要素与外缘动力，综合运用国土空间规划理论与土地综合整治技术，采取资源环境本底评价、退化土地整治、特色产业挖掘、产业管理优化等方式，推进空间规划、工程规划、产业规划、组织规划，实现土地持续利用、综合效益提升。
空间优化管理提升包括以双评价为基础的国土空间规划路径、以补足短板和配套设施为特征的工程规划路径、以特色挖掘为特征的产业规划路径、以管理优化为特征的组织规划路径，在实践中具体呈现为“双评价”与国土空间规划、土地工程与生产设施配套、基于区域特色的系统产业规划、新型主体引入与管理优化等措施。如陕西省商洛市洛南县保安镇以社会结构为抓手，坚持国土空间规划基础性、统领性作用，通过对全镇土地做出统筹规划、政策引领与全局安排来推动产业振兴与结构重塑；陕西省榆林市聚焦经济结构优化，综合采取沙化土地整治与沙地资源开发措施“以产促整”，优化生产要素匹配结构，并以农为根，延长产业链，实现产业结构的升级；四川省宜宾市屏山县以社会结构引领为切入点，发挥新社会主体智力支撑作用，以特色文化赋能经济发展，将硒土资源优势与历史文化资源优势相结合推进产业结构升级；山东省临沂市平邑县以社会结构的创新性调整为动力起点，组建金银花协会，引导药农科学生产，联接“小农户”和“大市场”，提升传统产业创新活力与发展效能；海南省陵水黎族自治县以经济结构调整为抓手，出台符合当地更高质量发展需求的政策法规与法律制度，通过集体经营性建设用地入市，释放资源、环境和区位潜力，为产业优化、居民增收、发展提质引入新主体、新资金、新产业、新活力(表2)。
表2 空间优化管理提升典型案例

Tab.2 Typical cases of spatial optimization and management improvement strategy

地点 核心问题 主要做法 关键理论支点 核心措施
陕西省商洛市洛南县保安镇 缺少立足当地条件的土地利用空间布局方案 通过“双评价”整体评估资源环境与利用状况→规划先行，推动区域空间重构→土地整治、综合利用、产业振兴 社会结构引领，即获得国土空间优化利用系列政策支持，提升土地利用空间布局科学性、合理性；功能综合提升 开展空间规划，做出全局安排
陕西省榆林市 沙地广布，水资源短缺，土地经济效益差 系统规划并完成耕地供水工程建设→科技治沙：优选治沙品种，研发治沙技术→产业治沙：优选具有经济价值的治沙品种，提升产业附加值 经济结构优化，即利用外部资金和技术改善资源结构，优化生产技术和产业结构，化劣势为优势；生态保育功能、农业生产功能提升 推进土地整治与特色产业
规划
四川省宜宾市屏山县龙华镇 特色资源管理利用水平低，土地利用经济效益
不高		 招标规划团队→明确历史文化与资源环境优势→围绕特色文化(佛道)、历史古迹(古镇建筑)、优势农产品(茶、竹)和特色硒土资源延长产业链→开发全域旅游 社会结构引领+经济结构优化，即获得外部智囊和政策支持，立足资源优势与文化特色，优化产业结构；农业与非农业生产功能、文化景观功能提升 突出自身优势，做好产业规划
山东省临沂市平邑县 金银花生产技术老旧，市场管理水平低，土地经济效益不高 在金银花生产基础上，组建行业协会，建设现代化产业基地，将规模化生产与引导小农科学生产相结合→提供全程社会化服务→以协会为枢纽，对接农户与市场 社会结构引领+经济结构优化，即发挥专家学者社团技术引领作用，推进产业结构升级；农业生产功能、生活保障功能提升 新主体介入，管理水平提升
海南省陵水
黎族自治县		 集体经营性建设用地闲置，发展资金不充分 符合县域规划的前提下，确定具有入市条件的地块→多种方式实现集体经营性建设用地入市，获取出让金、分红→实现新主体、新资金、新产业、新活力引入 社会结构引领+经济结构优化，即利用支持性政策调整土地空间格局，并引入外部经济要素，调整产业经济结构；非农业生产功能提升 集体经营性建设用地入市

注：本表是基于农业农村部和地方政府官方新闻报道、典型案例名单以及作者团队实地调研清单，并综合梳理典型案例资源环境条件、年度工作总结、权威媒体报道、统计数据和调研总结等资料后，优选不同类型典型案例归纳分析制作。

3.3 土地生态价值转化

土地生态价值转化策略主要聚焦生态资源富集区域土地利用可持续性差的问题，顺应城镇人口增多和收入提高背景下农产品质量和生态休闲服务水平需求日益旺盛趋势，发挥乡村生态产品和服务的资源禀赋优势，开展农业供给侧结构性改革，通过企业带动、技术引入、平台搭建，采取精准供地、盘活存量建设用地、整合资源招商引资、资金倾斜与生态补偿、生态指标交易等方式，破解生态资源价值转化初期乡村建设用地指标少、运行资金需求大等问题，挖掘和培育有机产品、循环农业、乡村旅游、碳交易等特色产业体系，增加土地利用效益。
土地生态价值转化包括以循环经济为特征的绿色生产路径、以精准供地为特征的乡村旅游路径以及以生态补偿和资源交易为特征的生态资源平台搭建路径，在实践中具体呈现为循环经济体系建设、有机农业发展、点状旅游用地配置、生态产品交易平台建设、生态资源金融平台建设等措施。如辽宁省阜新市阜蒙区作为传统农业大县以资源结构转型推进经济结构转型为抓手，通过将养殖粪污统一收集处理并还田利用，实现废弃物自我消纳与资源化利用，推动有机农业建设，实现土地利用方式转型、生产效率提升、农民收入增加；浙江省湖州市德清县莫干山镇裸心堡项目以点状供地政策为契机，充分把握其置身大城市群周边的经济区位优势与丘陵山地环境舒适的资源环境优势，采取“精准供地、垂直开发、宅基地租改、山林流转”方式，促成乡村文旅项目落地，乡村生态休闲价值得以实现；广东省广州市花都区依托优质林地资源，充分发挥政府组织、社会组织、法规政策等驱动作用，搭建碳核算与交易平台，构建市场化的绿色资源价值化路径，实现当地的本体结构优势有序转化为经济结构发展动力；浙江省杭州市淳安县综合利用经济结构、社会组织与法规政策调整措施，构建生态资源金融平台，开展公益林补偿收益权抵押、发行生态环保专项债券，破解绿色产业发展资金瓶颈，实现资源资产化与资本化，促进生态保护与经济发展良性循环(表3)。
表3 土地生态价值化典型案例

Tab.3 Typical cases of land ecological value excavation strategy

地点 核心问题 主要做法 关键理论支点 核心措施
辽宁省阜新市阜新
蒙古族自治县		 传统农业大县，畜禽养殖污染，人居环境差 饲料玉米规模种植→猪牛羊驴现代化养殖，实现粪污统一收集→粪污还田与有机农业建设，实现自我消纳与资源化利用 资源结构升级+经济结构调整，即引入废弃资源利用技术，优化资源数量与配置结构，进而优化产业结构；农业生产功能、生态保育功能提升 循环产业体系与有机农业发展
浙江省湖州市德清县莫干山镇 生态环境好，未充分体现生态价值 统一规划，统筹资源→点状精准供地盘活旅游资源，打造“洋家乐”→政策引导，吸引优质主体，引领综合发展→建立行业规范与标准，引导乡村民宿规范化发展 社会结构支撑+经济结构升级，即利用点状供地政策，全面盘活绿色资源优势、升级产业结构，扩大区域影响力；非农业生产功能、生态保育功能提升 绿色生态环境保护与点状供地开发利用
广东省广州市花都区 生态资源丰富，但缺乏价值转化
手段		 政府主导搭建碳交易平台→第三方核算碳减排量→市场化交易碳减排指标，显化生态产品价值 社会结构支撑，即政府主导生态指标核算、搭建交易平台、促进生态指标交易；生态保育功能提升 生态指标产品交易平台搭建
浙江省杭州市淳安县 村集体缺乏财力，生态产品价值难转化 政府指导村集体建设生态资源信息平台→生态资源规模化收储、专业化整合→建立生态产品金融体系→实现资源变资产、资产变资本的良性转化，获得发展资金 经济结构调整+社会结构支撑，即政府引导建立生态资源信息平台与生态产品金融体系，实现生态资源规模化经营，优化产业结构；非农业生产功能、生态保育功能提升 生态资源金融平台建设

注：本表是基于农业农村部、生态环境部和地方政府官方新闻报道、典型案例名单，并综合梳理典型案例资源环境条件、年度工作总结、权威媒体报道、统计数据等资料后，优选不同类型典型案例归纳分析制作。

总体来看，在推进乡村土地利用优化时，需以土地适度规模经营、空间优化管理提升、土地生态价值转化策略为指导，强化县域国土空间规划和村庄规划统筹引领作用，完善适度规模经营、土地用途管制、土地增值收益分配等相关管理细节，发挥政府引导作用，鼓励家庭农场、农业合作社、企业等新型经营主体参与，强化自然资源、农业农村等多部门协作，切实发挥土地确权登记办证和国土空间用途管制的基础作用、全域土地综合整治与系统规划的统筹作用、消费市场和用地主体的带动作用以及农民参与和收益分配的惠民作用。

4 结论与讨论

本文基于系统科学视角构建乡村地域系统“要素—结构—功能”理论认知及机理分析框架，系统解析乡村地域系统，明确土地利用问题，并提出乡村土地利用优化路径与具体措施，主要结论如下：
(1) 乡村地域系统由水、土、气、生、岩石、矿物等内核性要素和资金、技术、信息、数据等外缘性要素，以及人、基础设施等双重属性要素构成，要素数量和品质形成结构特征。乡村地域系统可分为本体结构和主体结构：本体结构体现为数量结构、空间结构、配置结构等资源结构和空间分异、空间联系、区位条件等环境结构；主体结构体现为生产资料占用与分配关系、生产劳动关系、产业结构、经济布局等经济结构和政府组织结构、社会组织结构、社会文化、政策法规与法律制度等社会结构。本体结构与主体结构相互影响、相互塑造，并承担调节乡村要素、优化乡村结构、提升乡村功能的双向传导作用。
(2) 乡村地域系统结构在组织要素、显化功能方面发挥重要作用，是解析乡村土地现实问题的重要切入点。据此当前乡村土地利用主要问题包括3类7种问题，即资源环境结构制约发展用地需求的本体结构约束问题、社会结构中政策和组织体系与更高水平的经济结构发展需求不匹配制约土地利用效率和质量的主体结构失衡问题、本体结构客观支撑条件与社会经济组织利用不协调影响土地持续利用的综合性问题。同时，为更针对性提出土地利用优化策略与路径，土地利用问题可归纳为土地生产效率低、社会经济效益不高、利用可持续性差3类问题。
(3) 基于“策略—路径—措施”思路，结合典型案例解析探索了土地利用优化的系统方案，形成以土地流转和整治为抓手的土地适度规模经营策略，以空间规划、工程规划、产业规划、组织规划为核心的空间优化管理提升策略和以生态产品和服务生产—开发—交易为导向的土地生态价值转化策略，共3项策略、9种路径、12类措施。
土地是乡村振兴的资源基础，实现乡村地区土地利用优化是推进乡村振兴的重要手段。土地具有自然特性和社会经济特性“二重性”[37]，因此梳理乡村土地利用问题、进而提出土地利用优化方案需要具有系统思维。乡村地域系统理论注重从系统科学视角认识乡村，并把土地作为乡村发展的内核性要素，为认识和破解乡村土地问题提供了支撑。当前乡村地域系统理论仍处于探索完善阶段，为更好地解析乡村土地问题，本文首先基于系统论、经济学、区域农村发展系统、社会基本矛盾及其运动规律原理等细化解析了“要素—结构—功能”系统框架下乡村地域系统的内涵及运行机理，是对区域农村发展系统[26]的深入细化，对推进乡村地域系统理论研究具有一定参考价值；其次，以乡村地域系统的“结构”为切入点详细梳理了乡村土地利用本体、主体及综合性问题，在此基础上以土地利用问题导向和优化目标导向提出土地利用优化策略，并结合实践案例形成“策略—路径—措施”优化方案，也拓展了乡村地域系统理论破解乡村土地问题的实践应用。
本文将土地置于乡村地域系统之中，在按照“要素—结构—功能”框架认知乡村地域系统的基础上，重点以系统结构为切入点串联系统要素与功能解析了土地利用问题，梳理了土地利用优化策略与路径，然而土地利用问题及其优化是涉及政治学、经济学、法学、社会学、管理学、地理学等多学科的交叉话题，且不同地区面临的资源环境基础与社会经济水平差异较大，未来还需结合乡村地域系统要素与功能方面研究进展完善土地利用问题解析，并需要结合不同类型地区探索实践开展土地利用优化案例定量测算与运行机制研究，切实提升实践指导价值。

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