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2021 , Vol. 40 >Issue 10: 1678 - 1690

DOI: https://doi.org/10.18306/dlkxjz.2021.10.006

研究论文

制度变迁下农垦城镇空间演化及其动力机制研究——以湖北省五三农场为例

  • 刘润 , 1, 2 ,
  • 王润 , 1, 2, * ,
  • 杨永春 3 ,
  • 李小虎 4 ,
  • 胡砚霞 1, 2
展开
  • 1.湖北大学资源环境学院,武汉 430062
  • 2.区域开发与环境响应湖北省重点实验室,武汉 430062
  • 3.兰州大学资源环境学院,兰州 730000
  • 4.南京大学地理与海洋科学学院,南京 210023
*王润(1968— ),男,甘肃兰州人,教授,主要从事流域管理研究。E-mail:

刘润(1987— ),男,安徽肥西人,副教授,主要从事城市地理学研究。E-mail:

收稿日期: 2020-11-22

  要求修回日期: 2021-03-12

  网络出版日期: 2021-12-28

基金资助

武汉市社会科学基金项目(2019012)

区域开发与环境响应湖北省重点实验室开放研究基金(2018C003)

国家重点研发计划资助(2018YFD1100102)

国家自然科学基金项目(41971198)

版权

版权所有,未经授权,不得转载、摘编本刊文章,不得使用本刊的版式设计。
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Spatial evolution of farm towns and its dynamic mechanism from the perspective of institutional change: A case study of Wusan Farm in Hubei Province

  • LIU Run , 1, 2 ,
  • WANG Run , 1, 2, * ,
  • YANG Yongchun 3 ,
  • LI Xiaohu 4 ,
  • HU Yanxia 1, 2
Expand
  • 1. Faculty of Resources and Environmental Science, Hubei University, Wuhan 430062, China
  • 2. Hubei Provincial Key Laboratory of Regional Development and Environmental Response, Wuhan 430062, China
  • 3. College of Earth and Environmental Sciences, Lanzhou University, Lanzhou 730000, China
  • 4. School of Geographic and Oceanographic Sciences, Nanjing University, Nanjing 210023, China

Received date: 2020-11-22

  Request revised date: 2021-03-12

  Online published: 2021-12-28

Supported by

Wuhan Social Science Foundation Project(2019012)

Hubei Province Key Laboratory of Regional Development and Environmental Response Open Research Fund(2018C003)

National Key Research and Development Program of China(2018YFD1100102)

National Natural Science Foundation of China(41971198)

Copyright

Copyright reserved © 2021
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摘要

制度变迁是城镇空间演化的重要驱动,农垦城镇作为一类特殊且重要的城镇类型,受制度因素影响更直接、更显著。鉴于现有研究较少基于制度变迁探究农垦城镇空间演化,论文系统梳理了农场制度变迁的总体情况,并以湖北省五三农场为例,采用综合研究方法,揭示了制度变迁下农垦城镇空间演化及其动力机制。研究发现：① 农垦城镇空间演化主要体现在空间形态、空间关系和功能结构3个方面,即空间形态从缓变到剧变,空间关系从生产协作关系转为城乡关系,功能结构不断从公办到私营、从生产主导到消费主导、从单一化到多元化;② 制度变迁通过改变农场身份、利益关系和资源配置推动农垦城镇空间演化,其中农场身份变化直接影响农垦城镇空间的发展方向,利益关系变化促使农垦城镇空间产业化、市场化,资源配置变化通过改变资源配置主体、类型、尺度和速度作用于农垦城镇空间演化。通过研究,以期能更有针对性地指导农垦城镇在新时期的发展,同时也可丰富城镇空间演化的理论内涵。

关键词： 制度变迁; 农垦城镇; 空间演化; 动力机制; 五三农场; 湖北省

本文引用格式

刘润 , 王润 , 杨永春 , 李小虎 , 胡砚霞 . 制度变迁下农垦城镇空间演化及其动力机制研究——以湖北省五三农场为例[J]. 地理科学进展, 2021 , 40(10) : 1678 -1690 . DOI: 10.18306/dlkxjz.2021.10.006

Abstract

Institutional change is a major driving force for urban spatial evolution. As a special and important type of town, farm towns are more affected by institutional factors. Given that existing research is less involved in the evolution of farm towns under institutional changes, this study first systematically reviewed the overall situation of the changes in the farm system. Then taking the Wusan Farm, a state-owned farm in Hubei Province, as an example and using a comprehensive research approach including text analysis, non-participatory observation, and in-depth interviews, this study examined the spatial evolution of farm towns and its dynamic mechanism under institutional changes since the founding of the People's Republic of China. The results reveal that: 1) The spatial evolution of farm towns is mainly reflected in three aspects: spatial form, spatial relationship, and spatial function. The spatial form has undergone a process from slow change to drastic change. Spatial relationship has shifted from the production collaboration relationship to the rural-urban relationship. Spatial function changed from public operation to private operation, production-oriented to consumption-oriented, and single function to diversification. 2) Institutional change promotes the spatial evolution of farm towns by changing the role of the farm, interest relationships, and resource allocation. The change of farm identities directly affects the development direction of farm towns. As a result, the farms' corporate identity is becoming more prominent. Changes in the interest relations promote the industrialization and marketization of farm town space. Therefore, industrial parks, commercial streets, and industrial clusters have emerged and developed rapidly. Changes in resource allocation affect the spatial evolution of farm towns by changing the subject, type, scale, and speed of resource allocation. Through this research, we hope to be able to guide the development of farm towns in the new era. For example, we believe that clarifying the relationship between the institutional changes at the national level and the institutional changes at the reclamation administration level can guide the development of farm towns. Likewise, the development of farm towns must pursue quality and efficiency rather than the simple expansion of built-up areas, because farm towns do not have enough land to support extensive development. We also hope that this study can enrich the theoretical research of urban spatial evolution.

Key words： institutional change; farm towns; spatial evolution; dynamic mechanism; Wusan Farm; Hubei Province

国有农场是计划经济时期特有农业生产与组织制度安排下的产物,兼具企业属性和社区属性[1,2,3],是介于农村和城市之间,非城非乡、非工非农、非企非政的一个经济单元、一种产业组织体系[4]。作为农场人口和产业集聚中心的农垦城镇,由于处于城镇体系的末端,难以获得国家和地方政策支持,发展较为被动。事实上,当前农垦城镇不再是计划经济时期农业生产的配套生活服务区,已成为农场产业集聚发展的核心区域和中国农业现代化发展的重要示范基地。据《中国农垦统计年鉴(2017)》统计,2017年全国共有739个农垦城镇,总人口413万人,土地面积5900 km2,直接影响着拥有1456万人口和38万km2土地面积的农垦区。学界目前对国有农场的关注主要集中于社会学、经济学和地理学,社会学关注农场公共服务、乡村治理等内容[5,6],经济学关注农垦企业的发展以及劳动力、土地等重要生产要素的配置[7,8,9,10,11],地理学关注农场在区域发展中的功能、农场属地化与行政区划调整、农场城镇发展等[12,13,14,15,16]。总之,农垦城镇研究仍然较少,在当前乡村振兴的大背景下,农垦城镇深处乡村腹地的区位特征、农业主导的产业特征,理应成为乡村振兴战略深化实施的关键区域,因此关注农垦城镇的发展与演化对于垦区社会经济发展以及乡村振兴意义显著。
随着中国从计划经济向市场经济渐进转型,制度迅速变迁、更替,并已嵌入社会经济发展的方方面面。理论渊源上,制度变迁主要源于以诺斯(Douglass C. North)、科斯(Ronald H. Coase)等为代表的新制度经济学派,该学派认为制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约[17],是经济增长的重要资源[18,19],制度变迁则是制度不均衡时人们追求潜在获利机会而出现的制度安排自发交替。自20世纪90年代制度变迁理论被引入中国后,逐渐成为我们理解当前中国社会经济发展的重要理论视角。学者们一方面对土地、户籍、住房、财税等重要制度的变迁进行了系统分析[20,21,22,23,24,25],另一方面借助制度变迁较清晰地解释了国家经济发展、国企改革、城乡融合、地方政府行为、人口流动、消费分层等现象和问题[26,27,28,29,30,31,32]。近年来,一些学者还将制度变迁引入城镇研究,解释中国城镇发展中的一些问题[33,34,35,36],越来越认同制度变迁是城镇空间演化的重要驱动力。胡军等[37]强调中国城市发展及其空间结构的演变在很大程度上是制度变迁诱致的结果;郑国[38]认为1992年后的经济体制转轨是造成北京制造业空间结构演化的重要驱动;周敏等[39]研究发现土地有偿使用制度建立、分税制与住房商品化改革,通过政府、市场、社会3类主体,在不同的土地租金剩余分配激励下,通过差异化的空间生产活动影响城市空间结构演变;洪世键等[40,41]认为改革开放以来以分权化、市场化为主要特征的体制转型造就了企业化政府的形成,而城市空间演化正是企业化地方政府逐利的城市土地开发行为所留下的空间烙印。
综上,制度变迁在解释大城市空间演化方面已经做出了积极探索,而对小城镇关注尚少。少数学者虽揭示了国有农场的制度变迁[42,43,44],但不曾涉及制度变迁对农垦城镇发展与演化的影响。事实上,农场自诞生以来一直处于制度变革中,制度变迁已成为农场及农垦城镇发展的重要驱动。因此,探究制度变迁下农垦城镇空间如何演化以及制度变迁如何驱使农垦城镇空间演化,有助于明晰制度变迁与农垦城镇空间演化之间的内在关联,丰富中国城镇空间演化的理论内涵;此外,明晰农垦城镇在农垦系统中的职能定位、发展方向,有助于从制度角度探究如何引导、调控和优化新时期农垦城镇空间发展。

1 研究案例、方法和数据

1.1 研究案例

五三农场地处湖北省汉江中游,原为汉江泛滥区,俗称百里荒原。1953年,湖北省委书记、省政府主席李先念亲临荒原挥锹开荒,自此五三农场诞生。五三农场是新中国成立后湖北创办最早、规模最大、人口最多的大型国有农场,国土面积223 km2,下辖易家岭、何集、长滩和罗汉寺4个办事处,总人口7.5万人,易家岭原为农场总部,现为农场政治、经济、文化中心。2001年成立正县级屈家岭管理区,实行管理区与农场“两块牌子、一套班子”的运行体制。五三农场是国家现代农业示范区、国家农业科技园区、湖北省级战略“中国农谷”的核心区,在湖北乃至全国农垦系统中地位突出,以五三农场为例,具有较强的代表性。为聚焦农垦城镇的空间演化,将《屈家岭管理区土地利用总体规划(2006—2020年)》确定的易家岭集建区作为研究区域(图1)。该区域自20世纪80年代以来,人口不断集聚,从1985年的10270人(占农场总人口21%)增加到2017年的34195人(占农场总人口45.6%)。
图1 五三农场及其集建区

Fig.1 Wusan Farm and its concentrated construction area

1.2 方法与数据

2017年7月至2018年7月笔者在五三农场开展多次实地调研,但由于农垦城镇规模较小,农场管理体制变化大,较长时间序列的统计数据不多,因此无法利用模型方法对其空间演化进行精准测度,需借助多种数据和方法综合研究。数据方面以土地利用、土地供应数据为主,以访谈、文本、遥感影像、工商企业等数据为辅。研究方法主要涉及文本分析、非参与式观察和深入访谈等质性方法。文本分析即针对搜集到的各类文本资料进行系统梳理,主要涉及如下4类文本：① 宣传部门的历史资料汇编和档案室的相关文献资料,覆盖了整个20世纪80年代和90年代,具有较高参考价值;② 地方志和统计资料,如《屈家岭管理区志(1985—2007年)》《屈家岭年鉴(2008—2012年)》,有助于明确农场发展概况;③ 城建部门的规划文本,如《五三农场易家岭城镇总体规划(1989—2010年)》《屈家岭管理区易家岭城镇总体规划(2005—2020年)》《荆门市屈家岭城区总体规划(2012—2030年)》《中国农谷·屈家岭“五规合一”综合发展规划》等,有助于厘清农垦城镇空间功能结构;④ 政策文本,如政府报告、政策文件、领导发言等,有助于厘清农场制度变迁。非参与式观察主要通过走访进一步明确农垦城镇空间功能结构。深入访谈主要针对管理区各职能部门,围绕城镇建设、土地利用、地产项目、工商业发展等开展半结构访谈,其中重要访谈对象如表1所示,每位单次访谈时间为30~60 min,其中半数以上对象进行了2次以上的反复访谈,通过访谈深入揭示制度变迁下农垦城镇空间演化的机理。
表1 访谈对象基本情况

Tab.1 Basic information of interviewees

编号 性别 年龄段/岁 单位 首次访谈时间 编号 性别 年龄段/岁 单位 首次访谈时间
A 男 45~50 档案室 2017-11 H 男 35~40 房管局 2018-03
B 男 65~70 城建局 2018-06 I 女 30~35 组织部 2017-11
C 男 40~45 城建局 2017-11 J 男 50~55 国土局 2018-05
D 女 40~45 宣传部 2017-12 K 女 40~45 国土局 2018-05
E 男 30~35 管理区办公室 2017-11 L 男 55~60 工商局 2018-04
F 男 40~45 管理区办公室 2017-10 M 男 25~30 工商局 2018-04
G 男 55~60 管理区办公室 2017-12

2 农场制度及其变迁梳理

改革开放以来的制度变迁主要表现为市场化的经济制度变迁[45],鉴于此,本文涉及的制度主要为经济制度,且为正式制度。根据农垦发展可以将农场制度变迁分为3个重要阶段,分别为计划经济时期、计划经济向市场经济过渡时期和市场经济时期。

2.1 计划经济时期(1953—1977年)

计划经济时期,国有农场是“政企合一”的农业生产组织,在大片荒原上开辟出农地,为社会主义大农业发展做出突出贡献,因此备受国家重视,多数国有农场由国家农垦部主管(还有由地方政府、军队等主管的),并在技术、物资、资金等方面给予大力支持。在国家强有力的政策推动下,农场组建了一批农业生产与加工企业,构筑起优于非农垦系统的广大乡村地区的制度优势,如国有农场技术力量更强、人口素质更高、福利待遇更好、社会服务更优、开放程度更高等,在农产品出口及创汇、保障城市的农副产品需求等方面起着非常重要的作用,成为当时中国农业发展的重要区域。五三农场所处的江汉平原地势低洼,洪涝频发,为扩大农业生产,在国家和湖北省的支持下曾组建1000余人垦荒生产,其后从全国28个省市征招强壮的劳动力,并配置大批农业生产机械,掀起了农业规模化、企业化生产。此时,五三农场沿袭苏联模式,体制上高度集中统一,采取兵营式和工厂式的组织结构和管理方法,集中劳动,成为当时湖北省重要的农业生产区。总之,这一时期,国有农场是农村先进生产力的代表,其核心任务是建设社会主义农业企业,保障国家粮食生产,推动全国农业的集体化和机械化进程,增强社会主义经济领导作用。

2.2 计划经济向市场经济过渡时期(1978年至2000年初)

在计划经济时期内的大部分年份,全国农垦系统处于亏损状态,亏损农场数高于盈利农场数[3],为此国家针对农场如何深化经营发展展开了探索。1978年9月,国家就人民公社和国营农场试办农工商联合企业召开座谈会,会后形成的座谈纪要指出：要尽快把国营农场办成农工商联合企业,实行生产、加工、销售一条龙,加速农业资金积累和农业现代化。这在当时的确扭转了不少农场亏损的局面。但随着向市场经济的不断过渡,前期人为构筑起的制度优势在中国社会经济制度大变迁背景下逐渐丧失,农场发展再次陷入困境,到20世纪90年代中后期,很多农工商企业无法适应日趋激烈的市场竞争,不得不退出或转制。五三农场1994年154家工商建企业亏损54家,1996年首次出现工业生产的利润亏损,其后连续几年近半数全民所有制企业处于停产、半停产状态;直至2000年,全场112个企业尚有84个处于改革中[46]145。此时,农垦系统之外的广大乡村和城镇正处于快速改革与发展中：在乡村,以家庭联产承包责任制为核心的经济体制改革促使了乡村经济所有制成分多元化(从集体经济转向多种经济成分并存)和农业生产结构优化(由单一的种植经济向农、林、牧、副、渔多种形式转变);在城镇,以土地制度(由土地无偿划拨转向土地有偿使用)、住房制度(由住房分配转向住房商品化)、税收制度(由利润转向税收)变革最显著,促使了土地市场、住房市场和乡镇企业迅速发展。这均激发农场学习、模仿农村和建制城镇的发展模式。五三农场在20世纪80年代初实施了农村经济体制改革,90年代以来实施了城镇的各项制度改革。

2.3 市场经济时期(2000年初至今)

步入市场经济后,农场在经济与社会发展上的困境愈加凸显。经济方面,由于市场取代了原先的计划安排,农场无法快速适应新的发展环境,较多工业企业倒闭,债务沉重。社会方面,随着农场人口规模不断增大,社会管理与公共服务严重滞后,农场办社会的负担越来越重。在此背景下,农垦掀起一次全面、深刻的体制改革。针对工业企业倒闭,农场积极响应国企改革,促使现代企业制度建立,推进垦区集团公司股权多元化改革试点等。五三农场在2003年后全面改革工业企业产权制度,实施新型工业化发展战略。针对“办社会”,由于国家不再为农场“办社会”买单,多数农场只能依靠自己或所在地的地方政府,因此倒逼农场进行行政管理体制改革,即属地化改革,其结果是农场成立管理区,或设立街道办,或并入所在地的镇,实行“两块牌子、一套班子”的运行体制。五三农场于2001年成立屈家岭管理区。但这并未实现社会管理的属地化,为此,2015年国务院颁发《关于进一步推进农垦改革发展的意见》(中发〔2015〕33号),核心思路为“垦区集团化、农场企业化”,强调剥离农场的社会职能,重塑农场的企业身份,认为农垦是中国特色农业经济体系不可或缺的重要组成部分,是农业生产规模化、机械化、现代化的重要平台,不能丢失其特色和优势。此阶段,五三农场不断推进教育、卫生、社区、社保等改革,纳入屈家岭管理区统一管理,最终于2019年成立湖北五三农场集团公司。至此,五三农场回归企业身份,这对于农场找到其与农垦系统外乡村和城镇地区的本质区别和实现更加准确的自我发展定位意义重大。

3 制度变迁下农垦城镇空间演化

3.1 农垦城镇空间形态演化

2000年以前,农垦城镇空间形态变化不大,呈南北狭长形紧凑布局,建设用地面积1984年为1.00 km2,1993年也仅为1.42 km2,城镇扩张速度缓慢。2000年以后,城镇空间形态开始显著变化,根据对集建区2002、2010和2017年影像数据的处理分析,不难发现,2010年以前主要沿着汉宜公路向东扩张,2010年后向西扩张;建设用地面积在2002年为2.64 km2,2010年为4.00 km2,2017年达到7.78 km2,扩张速度明显高于2000年以前(图2)。另据《屈家岭年鉴(2008—2012年)》统计,2008—2012年,五三农场先后批准各类建设用地6.00 km2,是2008年以前建场55 a用地总量的近6倍;《屈家岭管理区工作委员会2017年工作报告》指出：仅2017年批准的项目建设用地达1.73 km2,是2015年和2016年建设用地的总和。这些批准的建设用地80%以上位于集建区。
图2 建设用地扩张

Fig.2 Expansion of the construction land

3.2 农垦城镇空间关系演化

农垦城镇起初按照农场特有的生产生活与管理方式组织空间,形成了“总场—分场—生产队”的组织结构,总场为易家岭,分场有白龙观、高湖、蔡垱、陈冲、屈家岭等。当时总场与分场的关系更多表现为企业内部上下级管理与被管理的关系,总场每年下达生产任务、目标,分场对总场负责,并向总场缴纳各项财税。2001年湖北省国有农场属地化改革后,屈家岭管理区成立,行政体制嵌入农场中,总场逐渐转变为城区,分场转变为办事处,生产队转变为社区和行政村,原有的空间组织基本演变为现有建制城镇的空间组织,即“城区—办事处—社区/村”。事实上,办事处是中国乡级行政区街道的管理机构,社区是城市的基层管理单元,生产队和村庄是农村的基层管理单元,办事处、社区的出现,在很大程度上表明农垦城镇对一般建制城镇空间组织结构的认可和接受。总之,原先以生产生活为纽带且具有企业化特征的组织模式转向以行政隶属为核心的单元化、等级化的组织模式。空间组织结构的变化直接导致空间关系的变化。1999年易家岭转变为办事处,标志着其开始按照建制城镇中的城区标准进行发展,对外不断通过合并其他办事处扩大城区规模,2004年合并了白龙观办事处,2011年合并了屈家岭办事处,2013年合并了蔡垱办事处,并成为镇域城市建设试点单位;对内设置社区、行政村,减少生产队,仅2012—2017年间,易家岭办事处新增2个社区、减少5个生产队。这种变化改变了原先企业内部以生产为核心各区域之间相互协作的空间关系,形成了一种基于行政隶属的城与乡的空间关系(图3)。空间关系的演化明晰了“城”的定位,也因此诱发农垦城镇功能结构的演化。
图3 空间关系的演化

Fig.3 Evolution of spatial relations

3.3 农垦城镇功能结构演化

农垦城镇功能结构演化主要体现在居住、工业、商业和公共服务等方面,总体呈现出从公办到私营、从生产主导到消费主导、从单一到多元的演化态势,可划分3个阶段。第一阶段为1953—1977年。居住是农垦城镇的核心功能,住房分公房和私房两种形式,其中公房即住房供给制下的福利分房,当时实行军营式管理,每户面积一样。工业生产是作为农业生产的配套,主要满足周边城市对农副产品的需求以及农场自身建设发展需求,因此工业企业数量和产值较低,仅有罐头厂、乳品厂、制药厂、水泥厂、建材厂等,工业产值直到1977年才超过粮棉产值。商业网点零星分布,以国营商业为主,仅满足日常生活,这与整个计划经济时期重生产、轻消费的时代环境密切相关。公共服务覆盖范围较广,配置了公安局、检察院、法院、医院、电力局、邮局、场直中学、粮食科、供销科、农科所、机务队等部门,能够基本满足城镇居民生活需求,但服务水平和效率较低,这种自上而下依靠行政指令提供的公共服务并不能满足居民多样化、更高层次的需求。第二阶段为1978年至2000年初。1988年住房商品化改革后,农场出现私人兴建住房热,不少单位和职工自筹资金,私建公助,因此公房不再占据主导。尽管此阶段住房改革已经开始,但地产市场尚未形成。工业呈现出先盛后衰波动发展态势,1995年工业企业发展达到巅峰,工业企业超过100家,工业产值达3亿元[46]145。“那时候五三农场出了一批优秀的工业企业,罐头厂、猪鬃厂、乳胶手套厂都是湖北省最大出口企业,罐头厂出口量达到湖北省的70%”(访谈对象F)。1996年至2000年初,工业生产持续亏损。商业网点迅速增加,逐渐由国有商业向个体商业过渡,20世纪90年代末个体工商户就已超过1000户[46]173。“20世纪80年代的商业主要由荆州地委(属地直管商业)和五三商业科(场办商业)管理,私营和个体户很少,为满足生活需求,每年还要搞几次商品交流会,到了90年代中后期,国有商业逐渐办不下去了,于是农场开始搞商业管理体制改革,这一改民营经济迅速发展”(访谈对象M)。此阶段农场还出资新建了影剧院、灯光球场、旱冰场、歌舞厅、新华书店等公共文化场所和设施,表明农场文化娱乐需求逐渐增强,公共文化服务逐步丰富、完善。第三阶段为2000年初以来。房地产、商业地产项目急剧增加,据屈家岭管理区年度总结报告,仅2008—2012年,房地产开发项目就多达25处,总规划用地面积107.56万m2,建设住宅17980套,甚至出现严重过剩。工业企业经过股份制和产权制改革逐渐扭转亏损状态,农产品深精加工、食品加工、农机装备制造、生物医药等迅速崛起,并获批省级经济开发区,规划面积高达20 km2。各类商业娱乐项目不断落地,个体和私营经济迅速发展,至2004年,农场全部商业实现由公转民经营。另据荆门市国土资源局屈家岭分局提供的土地利用和土地供应数据,也得出类似结论,商住用地供应主要集中于2008—2012年,主要位于集建区东部,工业用地供应自2008年以后迅速增加,主要位于集建区西部(图4)。公共服务方面,新建了国家考古遗址公园、科普教育基地,改扩建了行政办公、医院、学校、体育场馆等服务设施,服务的类型和标准不再像计划经济时期由政府决定,而是由市场和社会决定,因此显著提升了公共服务水平,可以更好地满足城镇居民对公共服务的多样化、多层次的需求。
图4 集建区供地时间与用地类型

Fig.4 Time and type of land supply in the concentrated construction area

4 制度变迁下农垦城镇空间演化动力机制

4.1 制度变迁对农场身份的改变

制度变迁下农场主要经历了从单位向政府、再从政府向企业2次身份转变。计划经济时期,农场是典型的农业经济组织,与同时期的国有企事业单位不同,其是面积更大、人口更多的一类巨型农业企业单位,而农垦城镇则是这一巨型单位办社会的结果。单位身份虽然赋予农垦城镇十分显著的制度优势,但后期极大地挫伤了农场生产积极性,并产生较为严重的负面影响,因此促使农场身份的转变。根据屈家岭管理区宣传部的汇编资料,1953—1978年的26 a中,五三农场亏损年份达16 a,盈亏相抵后还净亏损600多万元。改革开放以后,非农垦系统的广大乡村和城镇因成功的制度改革迅速发展,农场则由于体制问题陷入发展困境,在强烈对比下,2000年前后全国多个省份开展了农场体制改革。湖北省于2001年出台《关于省属国有农场改革的意见》(鄂发〔2001〕22号),决定省属14个国有农场实行属地管理,这些农场纷纷成立管理区,作为各地级市人民政府的派出机构,被赋予一级财政。其他省属农场则通过设立街道办或并入所在地的镇等方式融入地方。农场的政府身份逐渐形成,农垦城镇发展不断效仿建制城镇,积极响应城乡统筹、新型城镇化等国家城镇发展战略,同时也要承担沉重的社会负担,这显然不利于农垦城镇的建设发展。“五三农场社会负担很重,退休金、社保和医院、学校等公共服务花费都很高,很多城建项目没有资金,融资又困难,近几年主要依靠国家棚户区改造资金”(访谈对象J)。鉴于农场沉重的社会负担和发展定位的日趋模糊,2015年国家提出“垦区集团化、农场企业化”改革,将国有农场承担的社会管理和公共服务职能纳入地方政府统一管理,农场企业身份被强化,这将会强化农场经济职能和经营职能,加速农业高技术产业、现代农业服务业、农业生态环保产业等发展。湖北省2017年出台《关于进一步推进农垦改革发展的实施意见》(鄂发〔2017〕12号),明确提出：大力推进农场生产经营企业化和社会管理属地化,使国有农场真正成为富有生机和活力的市场主体。这些改革显著推动了农垦城镇空间的产业化和市场化。“农场的本质是企业,以前简单的农场属地化、农场变农村、农工变农民的改革丢失了农垦自身的优势,目前五三农场已组建湖北五三农场集团公司,剥离农场社会职能,让农场重新成为企业”(访谈对象E)。农场身份变化本质是农场因制度局限而不断做出的应对和调整,这必然导致农场发展任务与行为的变化,进而对农垦城镇空间产生影响,这一点可从易家岭前3版总体规划关于农垦城镇性质和功能的界定中得到印证。易家岭城区逐渐由农场场部(《五三农场易家岭城镇总体规划(1989—2010年)》)转变为荆门市东南部区域性工贸型中心城镇(《屈家岭管理区易家岭城镇总体规划(2005—2020年)》)、生态宜居的“中国农谷”名城(《荆门市屈家岭城区总体规划(2012—2030年)》)和新型城镇化背景下统筹乡村建设的重要载体(《中国农谷·屈家岭“五规合一”综合发展规划》)。

4.2 制度变迁对利益关系的改变

制度变迁是社会利益再分配的触发器,从计划经济向市场经济过渡和转型中,农垦城镇中的主体利益关系迅速变化,主要体现在2个方面：(1) 制度变迁促使政府参与,计划经济时期农场普遍具有产权虚置、缺乏激励、政企不分等特征,农场是依附于国家行政机构的一个单纯的生产单位,不是经济实体[47],其主要依靠农垦部门发展。属地化改革将农场下放给地方政府管理,分税制改革和土地制度改革增强了政府发展能力,市场经济体制带来的激烈竞争让政府产生了强烈的发展意识。因此,政府越来越融入农场发展中。农垦城镇空间演化正是制度变迁下政府积极主动作为的结果。屈家岭管理区成立后,很快获取了诸多发展政策(表2),并被纳入中国农谷战略核心区,成为湖北省和荆门市重点支持发展的区域。根据访谈可进一步得到证实,“中国农谷战略实施以来,五三农场相继编制了生态、文化、产业、旅游、土地等63项规划,实施建设项目280多个,完成投资150多亿元,这是以前从未有过的力度”(访谈对象C)。“五三农场耕地用地占的比例很大,不好用,中国农谷战略提出后,省国土厅对于农场建设用地指标给予了不少政策倾斜,省国土厅也安排了城镇建设专项资金”(访谈对象J)。
表2 近10 a屈家岭管理区的主要发展政策

Tab.2 Main development policies of the Qujialing Management Area in the past 10 years

年份 政策文件 关于易家岭城区建设内容
2008 屈家岭管理区(五三农场)现代农业示范区建设总体规划 建设20 km2工业园区和10 km2综合服务区
2011 省发改委批复屈家岭管理区为省级现代农业综合开发示范区试点单位 建设生态工业园区,建设1个中心城区
2012 中共湖北省委、湖北省人民政府关于支持荆门市加快创建“中国农谷”的意见(鄂发〔2012〕5号) 从2012年起5 a内,省住建厅每年安排200万元资金,用于小城镇建设和农村危房改造;省发改委每年安排1000万元省预算内投资
2012 关于设立湖北屈家岭经济开发区(筹)的批复(鄂政函〔2012〕147号) 设立湖北屈家岭经济开发区,省政府有关部门将支持和指导屈家岭经济开发区发展
2016 中共荆门市委、湖北省荆门市人民政府关于加快推进“中国农谷”建设的实施意见 建设易家岭风情小镇,打造荆东南区域政治、经济、文化、商贸中心

注：资料根据屈家岭年鉴(2008—2012年)和政府文件整理。

(2) 制度变迁诱发市场参与,随着一系列经济体制改革,原有制度保护逐渐消失,多元市场主体进入农场并参与农垦城镇的建设发展。首先,住房制度改革催生了房地产市场,吸引了更多外来地产企业。根据屈家岭管理区房管局统计,2008—2016年农垦城镇入驻的房地产企业高达30余家,“在中国农谷战略刺激下,很多地产企业集聚五三农场,一方面投资商看重五三农场未来的经济价值,另一方面政府在土地出让金方面有很大的优惠,最优惠的政策是出让金80%返还给地产企业,企业只需要承担20%”(访谈对象K)。其次,农场在1984年开始的商业体制改革,将部分行政管理机构转化为经营服务型企业,打破了国有商业独家经营局面,更多民营商业迅速发展,甚至国有企业改革也在一定程度上促使民营商业的发展,“2000年初伴随着农场国有企业改革,不少工业企业的职工下岗,为了解决他们再就业问题,就只能‘退二进三’,所以也就促使了当时民营商业企业的迅速发展”(访谈对象L)。另据荆门市工商局屈家岭分局统计,2000年以来个体工商户、私营企业迅速增加,成为最核心的市场主体,截至2017年这2类主体占全部市场主体的97%。

4.3 制度变迁对资源配置的改变

资源配置是城镇空间发展和演化的重要基础与动力,制度变迁改变了资源配置方式,逐渐从计划经济时期的行政化配置转向市场经济时期的市场化配置,并通过改变资源配置主体、类型、尺度和速度推动农垦城镇空间演化,其结果是,农垦城镇空间发展越来越受外部性、市场性因素影响,功能类型不断丰富、结构不断完善,演化速度逐渐加快。
(1) 在资源配置主体上,行政化配置的主体为农场管理部门,一切根据计划安排农产品加工、建筑、日常生活配套等相关产业发展,组织管理相关经济活动(如负责农产品的统购统销),以及开展城镇相关公共服务和基础设施的建设,因此农垦城镇的个体和私营经济无法得到充分发展,农垦城镇很少与外部联系,也因此相对封闭。市场化配置的主体为各类市场主体,依据市场需求进行配置,因此农垦城镇民营经济迅速崛起,以市场为导向的各类产业不断发展,形成开放性的、市场化城镇空间。
(2) 在资源配置类型上,行政化配置主要考虑的是满足基本生活和最大化满足生产需求的原则,因此有限的资源主要用来支持农场的工业企业发展,而生活的相关配套发展缓慢,长期以来各类文化设施、生活服务设施建设不足。市场化配置,生产生活资源依据市场需求自由流动组合,“这几年,生产南瓜粉、土豆粉、果蔬饮料等绿色有机产品的企业发展加快,这类产品市场前景好,符合现代人的消费需求”(访谈对象B)。此外,各类社会性、文化性、生活性服务日渐完善,农垦城镇功能结构更加多元。
(3) 在资源配置尺度上,行政化配置主要在农垦系统内配置,农场每年通过向上级主管部门报送发展计划获取相应的支持,再在农场范围内进行配置,这种有限尺度下的资源配置在很大程度上决定了获取资源的等级和类型,进而影响农垦城镇发展。市场化配置主要在全国尺度内配置,资源的等级规模、类型结构都会显著优于前者。“每年管理区的领导都要去全国各地招商引资,每个领导负责一个招商专班,今年我们要采用产业链式招商,去东南沿海引入一批水产养殖企业,要在湖北省中部形成特色”(访谈对象I)。
(4) 在资源配置速度上,行政化配置主要依靠行政指令,但行政指令制定则需要一定时间,这便导致城镇空间发展具有一定的滞后性,因此农垦城镇空间演化缓慢,在整个计划经济时期建设用地增幅不大。而市场化配置则根据市场的发展动态自动迅速调整,农垦城镇空间结构调整更加灵活,空间演变加速。“2012年五三农场房地产开始迅速发展,短短的几年内沿着五三大道很快出现了一批五金、建材、家具和装饰市场。最近几年由于桃花节举办,以及遗址公园建成,酒店住宿业发展也很快”(访谈对象D)。

4.4 演化机制的解释框架

基于上述分析,不难发现从计划经济时期向市场经济的制度变迁与转轨,推动农场身份从单位身份先转向政府身份、再转向企业身份,推动农场利益关系从政府内部的行政安排转向多元社会主体之间的互动,推动农场资源配置从行政化配置转向市场化配置,其中,身份变化表明农垦城镇发展方向发生变化,不同身份所附带的任务、职能、角色不同,这从根本上决定了农垦城镇的发展方向;利益关系变化表明农垦城镇发展主体发生变化,不同主体的发展需求不同,主体之间的利益关系更加复杂;资源配置变化表明农垦城镇发展主体的行为方式变化,农垦城镇空间演化最终是由各类发展主体的行为推动的。因此,制度变迁下农垦城镇空间演化存在一个特定路径(图5),即逐渐从单位制社区转向建制型城镇,再转向企业化城镇(因为农场朝着企业化方向发展,农场承担的社会管理和公共服务职能纳入属地市/县区政府统一管理,农垦城镇因此更加注重经济的建设发展),逐渐从制度性、封闭性城镇转向市场性、竞争性城镇,逐渐从“特殊化”(农垦系统自身的特殊性和独立性)转为“去特殊化”(去除农垦制度阻碍,走出农垦,实现新发展),再转为“特殊化”(保留农垦自身优势,强化农垦城镇在农场企业化发展中的产业保障作用)。
图5 农垦城镇空间演化的解释框架

Fig.5 Interpretation framework for the spatial evolution of farm towns

5 结论与讨论

5.1 结论

农垦城镇是中国城镇体系中一个不可或缺的类型,在乡村地区社会经济发展中发挥着重要作用。作为制度安排的产物和一类相对边缘化的城镇类型,农垦城镇空间演化受制度影响更为直接、显著,本文在系统梳理农场制度及其变迁的基础上,以湖北省五三农场为例,探究了农垦城镇的空间演化及其动力机制,主要得出如下结论：
(1) 农垦城镇空间演化主要体现在空间形态、空间关系、功能结构3个方面,空间形态在计划经济时期缓慢演变,市场经济时期急剧演变;空间关系从生产协作关系转为城乡关系;功能结构呈现出从公办到私营、从生产主导到消费主导、从单一化到多元化的演化态势。
(2) 制度变迁主要通过改变农场身份、利益关系和资源配置作用于农垦城镇空间,其中农场身份相继经历了从单位到政府、再从政府到企业2次转变,直接影响农垦城镇空间的发展方向;利益关系的变化表现为企业化政府逐渐形成,多元市场主体深入参与,农垦城镇发展更加产业化、市场化;资源配置的变化表现为从行政配置向市场配置转变,通过资源配置主体、类型、尺度和速度等推动农垦城镇空间演化。

5.2 讨论

农垦城镇是一个特殊城镇类型,制度变迁对其空间演变具有显著影响,为促使农垦城镇持续发展和空间优化,基于制度变迁视角的探究还应该明晰如下2个问题：① 并非所有国家层面的制度变迁都有利于农垦城镇发展,从计划经济向市场经济过渡时期,国家层面的强制性制度变迁对农垦城镇空间演化起着重要作用,但由于不符合农场及农垦城镇自身发展的客观实际,并未取得良好成效,反而使其逐渐丧失自身特色,随后农垦系统层面的制度变迁才更加强调回归企业化发展方向,避免农垦城镇空间演化落入对建制城镇发展路径的简单模仿;同时,也并非国家层面的制度变迁一定不利于农垦城镇发展,事实证明,现代企业化改革、分税制改革等在很大程度上促使农垦城镇的现代化、企业化,因此必须明晰国家层面制度变迁与农垦系统层面制度变迁的关系,方可指导农垦城镇未来发展;② 农垦城镇非常特殊,如产业结构受第一产业影响大,土地属性均为国有土地(无集体土地),规模较小且发展空间受限较大,农垦城镇一般没有足够的土地支撑粗放式发展,不能单纯追求建成区的扩大,因此农垦城镇发展一定要体现在质量和效率上,这必然牵涉到农场的社会管理与服务改革,要为农场发展提供良好的医疗、教育等社会保障服务,也必然牵涉到农场国有土地资本化的制度尝试和土地经营管理的制度创新。土地作为农场的核心资源,只有实现资本化才能破解农场及农垦城镇发展资金不足的困境,只有更加多样、灵活的土地经营管理模式才能充分发掘土地的价值,实现一二三产业的协调发展。
从制度变迁角度关注农垦城镇空间演化还有较多问题可继续探究：如进一步区分国家层面的制度变迁与农垦系统的制度变迁在推进农垦城镇空间演化时的各自作用和角色,验证农垦城镇空间演化是否会陷入制度变迁的“路径依赖”,尤其是国家层面制度变迁;结合多个案例分析,归纳总结农垦城镇与建制城镇空间演化的差异所在等。

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